獸藥飼料執法監管工作的改進

文│李海英 郭海深（山東省濟寧市兗州區動物衛生監督所）

獸藥飼料執法監管工作的改進

文│李海英 郭海深（山東省濟寧市兗州區動物衛生監督所）

2017年央視“3·15”曝光了部分企業違規違法生產經營使用喹乙醇等獸藥飼料和飼料添加劑事件，無疑給正在起步的畜牧執法改革蒙上了一層陰影，存在的問題亟須解決，畜牧執法改革更應提速。

一、執法監管環境現狀及優勢

自《獸藥管理條例》《飼料添加劑管理條例》頒布實施以來，經過20余年整治，全國性的獸藥飼料執法監管工作應當說取得了一定成效，獸藥飼料生產經營秩序明顯好轉。

1.獸藥飼料生產經營群體發展改變。據統計，自20世紀90年代初至今，國家僅對飼料管理的法律法規和標準就有80多項。隨著國家標準化認證體系逐步完善，一系列獸藥飼料行業管理新規實行，粗放型、松散型、科技含量低的獸藥飼料生產經營已經被逐步淘汰出局，規模小、檔次低、抗風險弱的“小而全”獸藥飼料生產經營企業紛紛轉行、數量明顯下降，取而代之的是以大型生物科技研發制造、區域化客服、多元化代理商和直營店等新生代為主要組成的獸藥飼料營銷群體，隨著信息化發展，線上線下網絡營銷也方興未艾。山東省濟寧市兗州區獸藥經營企業已經由20世紀90年代初期的100余家，減少到2016年年底的8家。數量減少、質量提升、管理規范，降低了獸藥飼料執法監管強度。

2.從業人員法律意識和技術管理水平逐步提升。在獸藥飼料生產經營群體中，從業人員絕大多數具備高層次學歷和專業知識，通過近幾年獸藥飼料執法監管和宣傳，守法經營意識要遠大于過去粗放式、自發式經營意識。按照一定的規則和規矩辦事，是新時期獸藥飼料營銷的一大特色，規范化、標準化養殖龍頭企業也對合約戶飼喂管理有明確要求和限制，一般養殖戶為降低成本，不會主動購買使用違禁藥物和添加劑。管理對象素質的提高和法律意識增強，降低了獸藥飼料執法監管暴力抗法事件的發生，同時也降低了執法監管強度和難度，對整頓規范獸藥飼料社會秩序無疑是一大進步。

3.獸藥飼料執法監管環境得到優化。近幾年，隨著對畜產品質量安全關注度升溫，各級政府對畜牧執法也給予了大力支持，在推進動監綜合執法改革和大農業執法改革中，進行了有益探索。畜牧、公安、兩高、食藥監、工商等部門也進一步加強信息溝通，聯合聯手，行刑結合，打檢并舉，對獸藥飼料、飼料添加劑違規生產、違規使用、違規添加采取高壓態勢，始終堅持零容忍，深挖嚴打，從某種程度上震懾和遏制了涉嫌違法犯罪行為的發生，讓違法人員望而卻步、望而生畏，從而為獸藥飼料監管營造了積極的執法環境。

二、隱患及危害

隨著畜牧業轉型升級，畜禽養殖規模化、專業化、標準化和無公害畜產品生產逐步深入，獸藥飼料和飼料添加劑執法監管暴露出的問題也十分突出，存在的隱患也不容忽視，甚至可能引發新的突發畜產品安全事件。

1.配送式營銷發生改變，執法監管出現空白區。主要表現在規模養殖企業，用藥用料全部由獸藥飼料生產企業一步到位，從門到門，送藥到場、拉料到戶，造成獸藥飼料執法監管過程空白，備案申報等都成為形式。有的大型飼料企業兼作養殖，銷售苗禽仔畜，同時配送飼料獸藥，有時執法監管現場根本就找不到人，有的需要通知代理商和區域經理或者企業總部，因為時間關系，執法人員只能根據實際情況，說服教育養殖場戶、責令改正。

2.養殖模式發生改變，執法監管對象難以確定。近幾年，隨著各地大力扶持和鼓勵標準化、規模化和合約化養殖業發展，養殖出現專業化合作社或者龍頭加基地模式，農戶散養逐步依附于大型養殖加工銷售為一體的龍頭企業，形成了合同式、契約式、訂單式養殖，從進苗到銷售，全程由龍頭企業控制，中間用什么藥、用幾號料，全部由企業安排，菜單式供應，一切由企業聘用的專業技術人員全程跟蹤服務與管理。這就造成養殖戶對養殖用的什么藥、什么料，一問三不知，養豬場免疫用的什么苗也不清楚，這都給執法監管造成一定難度，取樣取證時，當事人也極不配合，一旦有問題統統推給企業。

3.營銷模式隱形人存在，造成執法監管難度上升。20世紀80、90年代初期，部分人員從事獸藥飼料生產經營和技術服務，手頭掌握了大量供貨資源和養殖場戶信息資源，隨著形勢發展，為降低成本和應對市場變化，他們一般都放棄門頭式經營，改為電話信息遙控，成為新型獸藥飼料經營中介人、隱形人，由于執法監管機構搜索不到他們任何信息，監管起來難度加大。

4.監管手段落伍、執法隊伍素質不高。首先是信息溝通不及時，現行信息傳遞方式大多是以文件和紙質通知居多，有的獸藥飼料監管信息從農業部開始發布，層層傳達到縣一級，需時較長，造成工作銜接跟不上，一些明令禁止生產經營和使用的獸藥飼料和飼料添加劑，得不到及時查處。執法監管手段落后，執法設備一直是個空白。2016年，除縣一級加試二維碼掃描槍外，其他還沒有配備快速檢測儀器設備，只能憑借經驗和基本方法來判斷，一些添加物和含量成分監管，無法現場判斷，比如這次曝光的喹乙醇，商標上沒有表明，執法人員肉眼更無法看出來；同時，由于獸藥飼料執法監管長效機制還需完善，加上個別執法人員行政執法和敬業意識淡薄，執法過程中存在走過場和不作為現象。

5.執法監管體系和機構力量薄弱。畜牧業執法“軟、癱、散”的現狀，造成哪里有問題，人員就都往哪里跑，臨時抱佛腳，開會、文件、通知、24小時值班，甚至問責，頭疼醫頭、腳疼醫腳，沒有一個上下貫通、牽頭引領、正規權威的執法機構來處理應急事件，往往是臨時組團、手忙腳亂，更別說組建一個完整的執法監管隊伍了。就省、市、縣三級而言，往往都是設一個科或者處，只有3～5人，平時還會被抽調到其他科室。這種執法監管運作體制機制，已經遠遠不能適應當前行政部門執法監管工作的需要。

三、體會和建議

1.進一步認清新時期畜牧工作的性質和發展方向。在五大發展理念指導下，新時期畜牧工作應當做好兩篇文章：一個是發展優質高效綠色生態畜牧養殖，搞好供給側結構性改革，為“十三五”布好畜牧業發展之局；第二個就是法制改革，做大做強做實動監執法，組建“大動監”執法體系。整合畜牧執法資源和力量，將畜牧方面的所有執法科目，全部整合匯總，交由新設立的動監執法綜合機構依法實施，定員定崗定責，把畜牧業生產服務和科技推廣，與動監執法服務相對分離。

2.依法推進大動監執法體系改革。進一步理順省、市、縣三級畜牧執法關系和健全完善執法體制機制，搞好頂層設計。參照河南、浙江等部分省市做法，借鑒城管、食藥監部門經驗，組建人財物獨立、有合理行政級別的“動物衛生監督管理局”或者“動物衛生監督管理執法總隊”。如山東省濟寧市兗州區編辦于2016年初，就把獸藥、飼料、防疫、檢疫、打擊私屠亂宰、疫病監測等執法科目，全部整合，組建副科級動物衛生監督所，實行大動監綜合執法，人員由分散到集中、科室由分割到融合、資源有零散到歸一、體制由松散到精簡效能，實現了隊伍精干、管理通暢、地位提升、打擊有力、社會認可的實際效果，依法治牧和畜產品質量安全取得顯著成效。

3.要加強獸藥飼料執法監管信息化和現代化建設。要從物質和儀器設備上優化獸藥飼料監管執法工作，更要督促市縣兩級健全完善執法辦案機構隊伍，做到有人、有機構、有場所、有辦案經費、有執法所需設施設備。

4.進一步加強對獸藥飼料經營環節的立規立矩。沒有規矩不成方圓，對飼料經營還是要實行經營許可證制度，對獸藥飼料、飼料添加劑生產企業，要增強縣市級初級監管話語權；對規模養殖場戶，探索實行投入品許可申報和備案制度。研究制定規范規模企業、合作社團組織自購自用自配發放獸藥、飼料、飼料添加劑管理辦法，賦予獸藥飼料執法監管機構更多的巡檢執法處置權利。

5.持續開展基層獸藥飼料執法監管人員培訓。一年最低不能少于2～3次，要爭取一線執法人員都能持證上崗，不能當門外漢，從根本上杜絕外行執法。同時，要采取培訓發證，對經過考試合格人員，頒發省級動監機構驗印的督員證，做到獸藥飼料執法監管兩證（執法證、獸藥飼料監督員證）上崗。