高速公路PPP項目風險識別及分擔優化分析

岳江

【摘要】PPP模式由于公共部門能夠借助私人組織的管理、技術及資金優勢，快速實施公共項目建設而得到廣泛應用。本文立足于分析高速公路PPP項目風險情況，指出了風險分擔原則，并提出了相應的風險分擔辦法。

【關鍵詞】高速公路 PPP項目 風險識別 優化

PPP模式，指公私合營模式，就是公共部門為了向社會提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，確定與私人組織的伙伴合作關系，雙方通過簽訂合同來明確各自的權利和義務以保證合作的完成。PPP模式的實質是公共部門將其責任以特許經營權的形式向私人組織有條件過渡，與其建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的合作關系，可以減少公共部門支出，同時使私人組織的投資風險得以降低。高速公路建設具有投入資金量大、周期長、建設規模大、涉及面廣等特點，雖然采取PPP模式來運作能夠使雙方達到比一方單獨完成更為有利效果，但是同時也在各類復雜的風險，識別和防控這些風險是建設各方都必須面對的重要課題。

一、高速公路PPP項目風險及識別

高速公路PPP項目風險，指采取PPP模式的高速公路項目在設計、建設、運營、移交階段由于各種不確定因素，產生與預期目標之間的偏差，最后導致項目損失或失敗的影響。高速公路PPP項目風險的不確定因素主要包括：外部環境因素，主要指自然環境（地理位置、氣候、自然災害等）和社會環境因素（含宏觀政策、法律和經濟問題等）；項目決策因素，指項目主體在項目設計、融資、建設、運營、移交等各階段的各種決策所帶來的不確定性；項目實施階段存在的不確定性，指項目各階段在實施過程中由于人、機械設備等原因帶來的不確定影響。

高速公路PPP項目風險識別是做好項目風險控制的前提和基礎。PPP項目風險識別主要集中在項目準備期的相關評價中，采取相關識別方法來盡大努力發現影響高速公路PPP項目實施的風險因素，同時要對相關影響進行定量，以便計算財政承受能力，為項目招標及談判做好充分準備。公共部門應對風險支出采取比例法、情景分析法、概率法等，對公共部門的風險支出（包括可向私人組織轉移的風險及公共部門自擔風險）進行全面測算。我國財政部在《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中對風險支出的相關金額有詳細規范和說明。

二、高速公路PPP項目風險分擔原則

（一）風險分配的公平性原則

公共部門在高速公路PPP項目合作中應該遵循風險分配的公平原則。我國財政部在《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中對風險的分配已經有明確的解釋：“政府和社會資本（PPP）項目風險分擔應遵循風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務和運營、維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。”。

（二）風險可控原則

對于高速公路PPP項目風險，公共部門及私人組織雙方在風險分擔上必須遵守風險可控原則。雙方在項目開展之前，應對所要承擔的各種風險進行充分評估，并根據自身的承受能力設置出風險承受能力上限。公共部門在全方位考慮項目所處環境以及自身條件的同時，要著重考慮私人組織在風險承擔上的得失，例如，項目價值越大，私人組織承擔的風險越大，當其承受的風險達到或超過臨界點的時候，私人組織可能出現總成本急劇上升、項目價值降低的情況，對此，公共部門要充分考慮到私人組織的風險承受能力和履約積極性。

三、高速公路PPP項目風險分擔辦法

（一）風險轉移

高速公路PPP項目風險轉移可以采取以下兩種方式進行：

第一，通過合同來轉移風險。就是通過與項目其他參與人簽訂相關合同來轉移風險，具體的合同形式根據風險內容的不同而各異，有分包合同、采購合同、租賃合同等等。在這些合同的簽訂過程中，同樣要考慮合同對方的資質、信譽、履約能力和風險承受能力，否則，可能因對方無力承擔合同風險而無法達到轉移風險的目的。

第二，通過參加保險來轉移風險。由于高速公路建設過程中具有大量不可控或不可預測因素存在，例如自然災害、施工風險、大型機械故障或事故等等，因此需要對這一類風險進行管理，其中最有效的方式是將相關風險納入投保范圍，包括建筑工程險、人身意外傷害保險、設備損毀險等等。通過投保來轉移風險，并不是將風險完全消除，而是有效的把自然災害等不可預測風險責任向保險公司轉移，與此同時，公共部門及私人組織在PPP項目實施過程中的風險得以大大減少。

（二）風險控制

高速公路PPP項目建設資金量大、建設和運營周期長，除了必要的風險轉移措施以外，為了避免不必要的風險，還應積極開展風險控制。公共部門和私人組織應各自制定風險控制方案，以最大程度減少自己所承擔的風險。公共部門可以從三個方面考慮風險控制措施，以控制和減少在政策、經濟和法律方面承擔的風險：一是健全法律法規，結合高速公路的投資、運營以及相關的監督機制出臺管理制度，加強監管；二是嚴防腐敗行為發生，高速公路投資巨大，其質量好壞直接關系到公共安全，影響范圍很廣，因此，公共部門必須以負責人牽頭，切實建立防腐敗監督機制，加強關鍵工作、重大決策上的監督，嚴格實施招投標，并加強建設和運營過程的監督；三是制定相應的激勵政策，為了切實提高私人組織參與高速公路建設和運營的積極性，避免或減少工程流標的現象發生。私人組織的風險主要在項目建設階段和運營階段。私人組織應加強施工隊伍建設，提高機械作業能力，以減少施工中的風險，提高項目工程質量；同時，在運營階段，應加強管理，對于不可控因素進行預設并制定預案，以減小因為風險發生造成的損失。

（三）風險補償

從經濟角度出發，高速公路PPP項目所遵循的仍然是風險與收益對等的原則。只有私人組織預期能夠從項目中獲得更長遠、更多收益的情況下，才愿意去承擔相應的風險，也只有滿足此條件，公共部門和私人組織之間的合作才能持續、持久。據此，公共部門要合理考慮私人組織的利益，采取以下幾種方式，依據實際情況對其進行相應補償：包括提高財政補貼、延長特許經營期限、提高通行費、稅收優惠、土地開發扶持等。在對私人組織進行補償的過程中，為了保證公平合理及防止腐敗行為發生，公共部門應該請第三方機構進行調研，并按照“三重一大”決策程序進行集體決策。

基于高速公路PPP項目產生的風險，公共部門應根據公平性和可控性原則，采取風險轉移、風險控制和風險補償等辦法對其進行管理，以保證能夠積極利用私人組織在資金、管理和技術上的優勢，積極開展高速公路PPP項目建設和運營合作，滿足社會和經濟發展對于高速公路建設的需要。

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