透視“民辦教育分類管理”（上）

郭曉霞

（教育部教育發展研究中心教育體制改革研究室主任）王烽：我國民辦教育發展的現狀：一是數量上穩步增長。總體來看，我國民辦教育發展最快是在上世紀九十年代，進入新世紀，隨著教育普及程度的極大提高，民辦教育發展的速度明顯趨穩。近十年來，盡管民辦學校的創辦者有時抱怨發展空間受到限制，但是各級各類民辦學校穩步增長態勢沒有變化，除中等職業教育呈現負增長外，其他各級各類學校數量和在校生規模都呈現穩步增長，民辦學前教育則更是迅猛發展。在由適齡人口下降帶來規模發展空間不斷壓縮等情況下，民辦學校正在顯現其相對于公辦學校的競爭優勢。從歷年全國教育事業發展統計公報中，可以看出以上趨勢。

二是質量上明顯提高。民辦學校發展的初期階段，是作為公辦學校的補充而出現的。在義務教育全面普及、高等教育進入大眾化階段后，經過十幾年的緩慢調整，民辦學校的辦學水平和教育質量明顯提高。目前在許多大中城市，民辦中小學已經體現出發展優勢，成為選擇性教育的主要承擔者。在中西部一些農村，民辦中小學的吸引力已經明顯高于公辦學校。但民辦高等學校整體質量與公辦學校仍然存在不小差距。民辦學校在辦學體制創新方面優勢明顯，已經在一定程度上成為改革的促進因素，為公辦學校提供了經驗。

三是進入轉型發展關鍵階段。目前，我國教育總體上已經從規模擴張轉向內涵式發展。與公辦學校相比，在資金來源、教師待遇、政策環境、社會聲譽等方面，民辦學校仍然具有明顯劣勢。從發展空間看，民辦學校需要在存量上做文章，需要在與公辦學校競爭中求生存。如何利用體制機制靈活的優勢提高教學質量，實現從提供補充型、模仿型教育服務向提供多樣化、特色化、選擇性的教育服務轉變，是各級各類民辦學校生存發展的關鍵。

目前制約我國民辦教育發展的瓶頸有：第一個在于民辦學校自身。秉承傳統的辦學理念、強化應試教育，過分追求經濟效益、注重規模擴張，原生態的管理模式、經驗式的內部治理等，都是民辦學校轉型發展需要迫切解決的問題。第二個在于政策環境。民辦學校在營利性與非營利性不明確的情況下發展了幾十年，形成了既有發展思路和行為習慣。也正因如此，政府對于民辦學校的扶持政策不能落實，或者力度不夠。許多地方實際上存在對民辦學校的歧視，有些地方有政府背景的民辦學校對其他民辦學校形成擠壓，造成不公平競爭。第三個在于制度不健全。民辦學校注冊登記、資產管理、會計等制度尚未健全，國家財政體制、人事制度不夠開放，教育服務業缺乏充分競爭和規范、公平的市場秩序等。分類管理的法律和相關政策的制定實施，為解決政策和制度瓶頸提供了希望，但距離民辦教育健康發展的要求尚遠，還需長久不懈的努力。

（國務院發展研究中心社會發展研究部調研員、副研究員）佘宇：當前，我國民辦教育發展亟待解決十大問題，即法人屬性問題、產權屬性問題、學校權力問題、教師權益問題、會計制度問題、營利與非營利問題、合理回報問題、優惠政策問題、市場監管問題、政府服務問題。如果將這些問題進行歸類，大致可以分為以下四類：第一類是民辦學校的屬性問題，包括“營利與非營利問題”與“法人屬性問題”；第二類是民辦學校的產權、資產和會計制度問題，包括“產權屬性問題”“合理回報問題”和“會計制度問題”；第三類是民辦教育發展中的政府職責問題，包括“優惠政策問題”“市場監管問題”和“政府服務問題”；第四類是民辦學校的治理問題，包括“學校權力問題”和“教師權益問題”。而且，無論是十大問題還是四類問題，都是環環相扣、緊緊相連的，并非彼此獨立存在。

而且，我國民辦教育發展正在面臨人口形勢變化帶來的嚴峻挑戰。如果現行的人口政策（特別是生育政策）不進行大的調整，我國將面臨生育率進一步下降并跌入“低生育率陷阱”的較高風險。事實上，我國人口形勢的巨大變化已經給包括教育政策在內的社會政策帶來諸多挑戰。具體而言，新增人口數量的不斷減少，意味著未來各學段生源數量的持續下降，我國教育領域的供求關系也將隨之發生重大變化，即總體呈現出“學校多、學生少”的狀況。在整體生源數量持續下降的大背景下，絕大多數民辦學校將面臨比公辦學校更加嚴峻的挑戰。但是，這也為民辦教育選擇適宜的發展方向和思路提供了一個契機。

建設統一開放、公平有序的教育服務市場是深化供給側結構性改革的重要內容。

（來源《中國經濟時報》）

怎樣促進民辦教育的社會擔當

（山東省教育廳副廳長）張志勇：對于民辦教育，我有這么幾個看法：

一是教育現代化離不開民辦教育。有專家認為，教育投入占國內生產總值的6%，才能支撐中國教育現代化的實現。2015年，教育經費總投入占國內生產總值的5.24%。一方面，各級財政要加大投入，保證教育事業發展；另一方面，迫切需要加快民辦教育發展來支持中國教育的現代化。

二是滿足人民群眾對多樣化教育的需求離不開民辦教育。要實現真正的教育公平，很重要的一點是提供適合的教育，滿足人民群眾的個性化教育需求。民辦教育在提供人民群眾多樣化選擇方面有重要的價值基礎，而且是重要支撐點。

三是提高教育質量離不開民辦教育。經過幾十年的改革開放，中國教育事業進入了以提高教育質量為主題的新階段。我們要激活學校，走內涵式發展道路。民辦教育的改革和發展，可以反過來倒逼公辦教育的改革，推動公辦教育的發展。

（上海新紀元教育集團副總裁）周遠生：我對民辦教育和整個教育的思考及期待是，從宏觀層面上，我期待公辦教育、民辦教育、國際教育、股份制教育甚至中外合作辦學等多元化辦學主體能夠各美其美，異彩紛呈；從中觀層面上，我期待各級各類學校都能在充滿活力的機制下運行；從微觀層面上，我期待教育能讓每一個孩子的基本學業水平得到保障，優勢智能得到開發，個性特長得到培育。

分類管理是個很好的政策。改革開放初期，大多數民辦學校是由有一定經濟基礎的人創辦的，主導民辦學校發展、決策學校辦學方向的人是老板。有教育情懷、懂教育規律的人實際上是作為“打工者”出現的，那時舉辦者和辦學者之間經常產生矛盾。在這個背景下，不要說培育教育家，就是把學校辦好也是很困難的。endprint

民辦教育分類管理之后，大家開始有一個期待，就是國家扶持的非營利性民辦學校不以營利為目的，不追逐利益最大化，而是把孩子培養好，辦有特色、有質量的教育。這個機會和平臺會吸引一批有教育追求和教育夢想的人。這些人有了這樣的平臺，獲得了辦學自主權，就容易踐行自己的教育理想，辦出理想的教育。當然，僅靠這些是不夠的，培養教育家，還要進一步優化整個大教育環境。

張志勇：分類管理是在向著有利于教育家辦學這個方向推進的更好的民辦教育制度選擇，為民辦教育家辦學提供了越來越好的政策環境。《民辦教育促進法》修正案把民辦教育分為營利性和非營利性兩種，并明確規定，義務教育領域只能舉辦非營利性民辦教育，這有兩方面的意義：一是它以公益教育事業為自己的追求，鼓勵民辦教育家因有教育情懷而辦教育，而不是以營利為目的。二是各級政府可以為這些辦學者提供經費、項目等支持，減輕他們為籌措教育經費而奔波的壓力。

（宇華教育集團董事長）李光宇：社會對民辦教育的作用和地位的認識有一個過程。民辦教育經歷了改革開放初期不允許辦，后來開始允許嘗試，再后來重要性越來越突出的變化歷程。教育規劃綱要指出，民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量。以前社會對民辦教育存在一些誤解，比如，有人認為辦民辦教育就是為了賺錢。對待民辦教育，要像教育規劃綱要指出的那樣，把它放到應有的地位上，而不是歧視它。

張志勇：布局問題是市場的資源配置問題，也是老百姓的需求問題，不好說一個地方應該把民辦教育發展到多大比例，兩類學校各應占多大比例，但義務教育階段肯定是以公辦教育為主，民辦教育是很好的補充，甚至應當是相當具有辦學活力的部分。

對于民辦教育來說，我的第一個期待是，辦出教育情懷；第二個期待是，辦出教育特色；第三個期待是，辦出教育活力，在教育細分市場上找到自己的定位；第四個期待是，辦出教育經驗。在改革上先行一步，發揮機制優勢，積極、大膽探索，創造經驗，輻射公辦教育；第五個期待是，辦出教育品牌，能像當年的張伯苓先生一樣，把南開學校系列辦成品牌。

李光宇：民辦教育只要辦得好，家長就愿意“用腳投票”。各地優秀民辦幼兒園和中小學“一位難求”的現象經常出現。民辦學校在為國家培養人才的同時，還能提供就業崗位，拉動地方經濟發展，更重要的是能發揮“鯰魚效應”，創新教育體制機制，滿足人民群眾多樣化的教育需求和經濟社會發展需要。分類管理施行后，營利性民辦學校還能為政府繳稅。正如海口經濟學院董事長曹成杰所言，不管營利、非營利，都是為社會做公益；不管公辦、民辦，都是黨辦；不管體制內、體制外，執行黨的教育方針不例外。

怎樣提升民辦學校和民辦教師的文化自信和身份認同

周遠生：從學校辦學性質、價值追求的屬性上來說，營利性民辦學校更能彰顯市場規則，而非營利性民辦學校更能體現國家意志；營利性民辦學校追求經濟效益最大化，分類管理后政府給兩類學校不同的扶持政策，也給了它們不同的發展空間。營利性民辦學校可以利用國家政策，按照市場規則辦教育，把社會資金吸納過來，市場需要什么就去辦什么，可以兼并、收購、重組等。從這個意義上說，營利性民辦學校的發展空間更大，按照市場運作的靈活性更大。前提是，營利性民辦學校能夠得到適當的政策支持。如果把它當作普通的企業，還是有問題的。

李光宇：對于分類管理后的營利性學校和非營利性學校，要避免兩個傾向：一是選擇非營利性定位的學校，不要辦得越來越像公辦學校，那就失去了民辦學校存在的意義和價值。二是對于選擇營利性定位的學校，社會不要像原來歧視民辦教育那樣，現在又來歧視營利性民辦學校。

周遠生：從基礎教育的情況看，盡管民辦學校教師待遇在不斷提高，但是自我認同感不高，因為基礎教育階段教師對職業安全感訴求特別強，公辦學校可以滿足而民辦學校不能。實施分類管理之后，很多民辦學校教師期待像公辦學校教師一樣獲得編制保障。然而，這不現實也沒有積極意義。

公辦、民辦學校教師希望能夠獲得統一的社會保障，消除教師流通障礙，建構行業資質標準，提高教育行業社會地位，加強教師專業培訓，提高行業認同感和專業認同感。制度設計要不斷強化教師的專業資質認同，而不是強化編制。未來無論在公辦學校還是民辦學校，無論是在營利性學校還是非營利性學校，國家在法律、政策上對相同資質的教師要給予相同的尊重。

張志勇：《民辦教育促進法》規定，公辦、民辦學校教師具有同等法律地位。怎么理解？我認為，一是在專業發展機會上公辦、民辦一視同仁。各種國家級和省級培訓項目，民辦學校教師也應該能夠享有。二是在科研項目上一視同仁。教師申請科研項目，民辦、公辦學校教師具有同樣的申報權利和機會。三是在社會保障機制上一視同仁。2016年山東省人力資源社會保障廳、財政廳和教育廳在青島、濰坊、德州進行試點，民辦學校教師可以按照事業單位交納養老保險。如果把這些問題解決好，民辦學校教師的穩定感、安全感會得到很大增強。四是創建公辦與民辦教師的交流通道。通過制度創新，建立教師流通機制。公辦學校教師可以流動到民辦學校，特別是民辦高校。如果不想取消公辦學校教師身份，可以保留。

怎樣促進民辦教育分類管理“落地”

李光宇：我們期盼無論是國務院的實施條例，還是各級地方政府的實施細則，能夠結合各地實際情況，“接地氣”。考慮到現在已有的17.1萬所民辦學校，4825.47萬在校生，423.4萬員工，相關政策制定要考慮學生、家長、教師、辦學者和社會各界的利益，在各方利益間取得平衡。

張志勇：對于非營利性民辦教育，政府的支持力度是很大的，這是非營利性民辦教育可以預期的制度環境。但是我在此呼吁進一步明確對營利性民辦教育的支持政策，在土地、稅收等方面給予優惠。

比如，在土地供給方面，《民辦教育促進法》規定，營利性民辦學校的建設用地按照國家規定的政策辦理。《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》規定，“民辦學校建設用地，按科教用地管理”，這一規定并沒有區分營利性民辦學校和非營利性民辦學校。我們期盼國家職能部門把這一政策具體化。endprint

在稅收方面，非營利性按公辦學校享受稅收優惠或免稅。我們建議在營利性民辦教育土地使用和稅收優惠方面，參照科教企業和高新技術企業的政策給予優惠。

周遠生：教育規劃綱要把提高教育質量提升到國家戰略的地位，教育部陸續頒布了教師專業標準、義務教育學校辦學標準等。

民辦教育分類管理是大概念，真正要落地生根，就要建構分類管理的制度體系。其中，最重要的是質量標準，現在大家對教育不滿意，問題出在“應試”上。受制于中考、高考的影響，學校教育特別重視學生知識結構的掌握，而對于學生的能力結構、智力結構、情商結構等，就重視得不夠了。落實民辦學校分類管理工作，要把兩類學校的入門標準、辦學標準、運行規則標準、教育教學質量標準以及評估辦法等制定好、完善好。

（來源《中國教育報》）

在參加2017年上海春季高考招生的23所高校中，上海杉達學院位居其中。這所創立于1992年的上海市第一所民辦大學，正在得到越來越多的考生的青睞。

在上海，民辦高校在校生已經超過10萬人，占全市在校生總數的19.6%，成為高等教育大眾化進程中不可或缺的組成部分。而民辦幼兒園、小學、中學的家底如下：截至2015年9月，上海共有民辦幼兒園562所、小學173所、中學117所，在校生人數分別占全市在校生總數的31.4%、17.5%、12.9%。

如何保證民辦教育的有序發展，讓其成為教育大格局中的重要成員？上海在全國率先探索，采用扶持與規范并舉的方式，促進民辦教育健康發展。

率先建立民辦教育政府專項投入扶持機制。2005年開始，上海市級財政就設立了民辦教育政府專項資金，用于民辦高校改善辦學條件、學科專業建設、師資隊伍建設等；市區兩級財政設立專項資金扶持民辦基礎教育的課程改革、學生綜合素質、教育教學內涵建設、特色學校和優質幼兒園創建等項目。

率先建立了師生同等待遇保障機制。上海市教委在制定高校學生困難資助、獎學金、醫療保險、就業指導等政策時，率先保障民辦高校學生與公辦高校學生享有同等待遇。上海各區建立了民辦中小學的生均公用經費補貼機制，基本保障民辦學校學生與公辦學校學生待遇平等。

“十一五”開始，上海就將民辦學校人事管理統一納入全市教育人事管理范疇，民辦學校教師在職稱評定、獎勵表彰、科研項目申報、教師培訓等方面已完全享有與公辦高校教師同等待遇。從2012年開始，還專門實施民辦高校“強師工程”，政府投入專項資金培訓、提高民辦學校師資隊伍整體素質。

率先設立民辦教育發展基金會，創新民辦高校投入體制。2014年8月誕生的民辦教育發展基金會，由上海杉達學院等7所民辦學校以各校辦學結余經費7730萬元作為原始基金設立，是全國首家由民辦學校聯合發起、以支持公益性民辦教育發展為主要宗旨的基金會，主要功能是“一池四器”：籌集社會資源和資金的“蓄水池”；支持非營利性民辦學校重大改革發展項目和特色創新項目的“助推器”；促進公益性強的優質民辦教育機構健康成長的“孵化器”；鼓勵社會力量興辦教育的“宣傳器”和為民辦學校排憂解難的“釋放器”。

扶持的同時不忘引領、規范和監管。上海在全國率先建立了民辦高校黨工委，建立完善了民辦高校黨建督查制度與督導制度，試點在公辦高校選拔優秀青年干部到民辦高校擔任黨委書記，選派的黨委書記兼任市教委派駐民辦高校督導專員，為教育管理部門解決民辦高校在發展過程中的諸多問題提供建議，對黨組織依法正確監督和服務起到了有效的作用。目前，上海民辦高校黨組織已實現全覆蓋。

（來源《光明日報》）endprint