從法律視角看規范課外輔導機構問題

張爍東

摘要：當前，我國稀缺優質教育資源與家庭教育消費需求之間的矛盾日益突出，在公辦教育難以滿足多元化、差異化、個性化教育需求的情況下，民辦教育培訓機構特別是課外輔導機構如雨后春筍般大量涌現并迅速成長。但隨之而來的課外輔導機構行業準入不嚴、專業標準缺失、質量良莠不齊等現象，帶來了諸多法律問題，引發了社會廣泛關注，如何有效規范課外輔導機構迫在眉睫。在綜合分析中小學課外輔導機構發展歷程和自身特點的基礎上，著重從法律的視角、以法律的思維探究了課外輔導機構存在問題產生的原因，并提出了解決問題的對策建議。

關鍵詞：課外輔導機構 規范 法律視角 問題 對策

一、中小學課外輔導機構的發展歷程和自身特點

1.發展歷程

我國中小學課外輔導行業最早開始于20世紀70年代，40多年來，隨著人們物質文化需求和生活水平的不斷提高，課外輔導日益受到學生和家長的認可，促使行業進入快速增長階段。2005年，國家統計局公布數據顯示中小學課外輔導市場規模約為3000億元；2010年，學大教育等4家課外輔導機構在美國上市；2014年，中小學課外輔導機構已發展到十幾萬家；2016年，中小學課外輔導行業市場規模超過8000億元，參加學生超過1.37億人次，輔導機構教師規模達700～850萬人。

2.自身特點

從發展的歷程來看，與國家正規設立的中小學校相比，課外輔導機構在屬性定位、師資隊伍、行業監管、運營方式等方面，都有明顯的區別和自身的特點：

（1）中小學課外輔導機構兼具教育機構與商業機構的雙重屬性。課外輔導機構開展的教育，是一種有償的教育服務行為，營利為其首要目標，通過輔導培訓迅速提高學生學習成績，擴大市場影響力，占領行業市場份額，從而獲得更大的經濟效益。

（2）中小學課外輔導機構教師隊伍分為專職和兼職，以兼職居多。專職教師一般是經過課外輔導機構自身專業培訓后上崗的教師；兼職教師主要是課外輔導機構招聘的“半路出家”的教師或者大學畢業生、在校大學生，離職率、流動性較大。

（3）中小學課外輔導機構接受工商部門和教育部門的監督管理。開辦中小學課外輔導機構，需要在當地工商部門登記注冊，頒發營業執照，限定營業范圍，再向教育主管部門申請辦學許可，才能從事教學活動，所以工商部門、教育部門是其主要監管部門。而普通學校的監管部門只是當地教育主管部門。

（4）中小學課外輔導機構在課程設置、教學安排上與公辦學校不同。課外輔導機構主要是根據不同學生的輔導需求設置課程、安排教學，更加注重培養學生的主動性、創造性、獨特性和實踐性，查缺補漏、培優補差。

二、中小學課外輔導機構存在的問題及產生問題的法律分析

1.存在的問題

鑒于課外輔導的發展歷程和行業特點，目前，國內中小學課外輔導行業標準規范不健全、市場競爭機制不完善、師資隊伍管理有漏洞等問題較為突出，機構過分強調利益而忽視教學質量，行業內部魚龍混雜，教師水平參差不齊，嚴重損害了學生和家長的切身利益，嚴重影響到教育市場的公平公正。

2.產生問題的法律分析

從中小學課外輔導機構存在的問題來看，許多方面涉及到法律研究的范疇。在全面依法治國的大背景下，在行業監管失范的新形勢下，非常有必要從法律的角度來分析這些問題產生的深層次原因。

（1）從立法的角度來看。目前，我國關于民辦教育特別是中小學課外輔導機構的法律法規欠賬較多，雖然出臺了《民辦教育促進法》、《民辦教育促進法實施細則》，對民辦教育機構的設立、運行和監管做出了相應規定，但對民辦培訓市場特別是中小學課外輔導機構出現的新問題、新矛盾，沒有制定具體的法規、做出專門的規定。頂層設計缺失是造成中小學課外輔導機構問題的根源。

（2）從行政的角度來看。當前，國內各類中小學課外輔導機構隨意發展，教育培訓市場已陷入一種混亂、無序的狀態。作為中小學課外輔導機構監管部門的工商、教育部門，沒有明確規范機構的轉入標準和資格認證標準，對機構失范行為的執法也不夠嚴格、監管也不夠有力。特別是對那些沒有登記注冊、辦學手續不全的小型課外輔導機構，底數不清、情況不明、打擊不力。

（3）從司法的角度來看。在中小學課外輔導機構吸金能力急速上升的同時，由于機構資金鏈斷裂和職能部門監管不力，在許多地方出現了機構圈錢跑路的事件。據新華網相關統計，2016年，北京、上海、廣州、深圳、浙江、湖南等地，僅被曝光的民辦教育培訓機構卷款跑路案件就達十余起，涉案金額達十幾億元。同時，課外輔導機構一旦跑路，受害學生和家長往往投訴無門，培訓費用難以追回，自身利益無法得到保障。

3.運用法律手段規范中小學課外輔導機構的幾點建議

健全的法治是推動各項事業發展的重要保障，中小學課外輔導機構的健康有序發展同樣離不開完備的法律制度和法律體系。針對當前國內中小學課外輔導機構存在的問題，從法律的角度提出以下幾點建議。

（1）加強規范中小學課外輔導機構方面的立法。建議國家權力機關根據新情況、新形勢、新問題，在進一步修訂完善《民辦教育促進法》、《民辦教育促進法實施細則》的基礎上，加大調查研究力度，充分借鑒先進國家經驗，結合行業發展實際，盡快制定出臺規范中小學課外輔導機構的法律法規，支持地方研究出臺具體實施辦法，切實做到有法可依。

（2）完善中小學課外輔導規范管理機制和市場競爭機制。建議國家教育、工商部門牽頭，針對中小學課外輔導機構準入條件和資格認證開展調研，盡快出臺相關行業標準；加強對中小學課外輔導機構的質量監控，定期開展課外輔導培訓質量評估；加快建立行業準入和退出機制，提高輔導行業的準入門檻。

（3）加大對中小學課外輔導機構的監管執法力度。建議各級教育、工商部門加強對課外輔導機構的教師資質、教學規范、培訓收費等方面的跟蹤監督，建立投訴機制，加大執法力度，對教學管理混亂、師資力量薄弱、教學質量不高、辦學手續不全的課外輔導機構，督促其進行整改，對整改不到位或拒不整改的，進行通報、批評，直至取締資格，切實改善課外輔導機構市場混亂的現象。

（4）依法嚴厲打擊中小學課外輔導機構圈錢跑路行為。建議各級教育部門要加強對中小學課外輔導機構的監控，隨時掌握機構動態；工商部門要加大對中小學課外輔導機構超經營范圍行為的查處力度；公安部門要嚴厲打擊以中小學課外輔導機構為幌子、掩人耳目，非法吸收公眾存款和詐騙等違法犯罪行為，形成高壓態勢，營造良好發展環境。

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