堅(jiān)持依法保護(hù)環(huán)境的思考

朱娟

法治是治國(guó)理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，堅(jiān)持依法保護(hù)環(huán)境，既是依法治國(guó)的必然要求，也是環(huán)境保護(hù)工作的基本方向，法治是推進(jìn)環(huán)境治理的基本方式，要充分發(fā)揮法律保障機(jī)制在環(huán)境保護(hù)中的積極作用。

一、當(dāng)前依法保護(hù)環(huán)境存在的主要問(wèn)題

（一）環(huán)境保護(hù)的法律體系不健全

我國(guó)環(huán)境立法初步形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為主體的法律法規(guī)體系，把環(huán)境保護(hù)納入了制度化、規(guī)范化的軌道，但我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系還不夠完備，環(huán)境保護(hù)某些重點(diǎn)領(lǐng)域立法空白，資源保護(hù)缺失，程序性立法偏少，環(huán)境處罰等方面沒(méi)有明確的程序性規(guī)制，填補(bǔ)法律空白仍將是環(huán)境立法的首要任務(wù)。有些重要的環(huán)境單行法規(guī)缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，法律條文過(guò)于原則化，抽象化，對(duì)法律責(zé)任規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)執(zhí)法具體操作起來(lái)難以落實(shí)。在現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中，對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度也不夠，罰款數(shù)額過(guò)低，容易導(dǎo)致在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中出現(xiàn)守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低的情況，環(huán)境保護(hù)法律制度不夠嚴(yán)格。

（二）環(huán)境保護(hù)的管理執(zhí)法不統(tǒng)一

我國(guó)環(huán)境管理體制是統(tǒng)分結(jié)合的多部門、多層次的執(zhí)法管理體制，根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，盡管地方環(huán)保部門在業(yè)務(wù)上聽(tīng)命于上級(jí)環(huán)保部門，但在預(yù)算和人事上受當(dāng)?shù)卣目刂啤，F(xiàn)在即使環(huán)保執(zhí)法權(quán)增加了，但環(huán)保部門無(wú)法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理，不利于統(tǒng)一執(zhí)法，從而使一些地方環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)變成了本地區(qū)行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，為了提高本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益而忽視了環(huán)境效益與社會(huì)效益，甚至一些地方領(lǐng)導(dǎo)只注重經(jīng)濟(jì)，而對(duì)環(huán)境保護(hù)法規(guī)置之不理，造成了地方保護(hù)主義極為嚴(yán)重。

（三）環(huán)境保護(hù)的法律監(jiān)督力度不足

我國(guó)環(huán)境保護(hù)一直強(qiáng)調(diào)以行政為主導(dǎo)，政府起到主導(dǎo)作用，過(guò)去我國(guó)的環(huán)保行政主導(dǎo)一直呈現(xiàn)出不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)，目前，環(huán)保工作的重點(diǎn)是加大環(huán)境執(zhí)法的力度，這使環(huán)境行政主導(dǎo)的特色更加鮮明。行政主導(dǎo)有其優(yōu)勢(shì)，具有較高的效率，能適應(yīng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境復(fù)雜的特點(diǎn)，但其局限性也很明顯，環(huán)境保護(hù)以行政為主導(dǎo)，導(dǎo)致權(quán)力相對(duì)集中，行政部門自由裁量權(quán)過(guò)大，監(jiān)督力度也就上不去，執(zhí)法主體繁雜，上下級(jí)形不成垂直關(guān)系，往往為了地區(qū)利益、部門利益，形成了上級(jí)有政策，下級(jí)有對(duì)策的應(yīng)付局面，使許多監(jiān)督政策不能得到實(shí)施，法律得不到執(zhí)行，監(jiān)督變得蒼白無(wú)力，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，因此重視法律監(jiān)督尤為重要。

（四）公民環(huán)境保護(hù)的法律意識(shí)不強(qiáng)

目前人們政策性意識(shí)濃厚，法律性意識(shí)較淡薄，致使許多法律法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中以政策的原則性、實(shí)踐性、靈活性代替了法律法規(guī)的強(qiáng)制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性。現(xiàn)在由于對(duì)環(huán)境保護(hù)法制宣傳不足，宣傳方式單一，宣傳力度欠缺，廣大群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)法規(guī)不很了解，還沒(méi)有形成環(huán)保法律意識(shí)，有的群眾為了自己一時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益加劇了自然生態(tài)環(huán)境的惡化，有的干部為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益置環(huán)保法不顧，把局部利益與整體利益、短期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益對(duì)立起來(lái)，嚴(yán)重違背了自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與綠色發(fā)展要求，對(duì)社會(huì)效益、環(huán)境效益產(chǎn)生了極壞的影響。

二、堅(jiān)持依法保護(hù)環(huán)境的幾點(diǎn)建議

（一）完善環(huán)境保護(hù)的法律體系

系統(tǒng)構(gòu)建環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律規(guī)范體系，以憲法規(guī)定的環(huán)境保護(hù)為基礎(chǔ)，綜合性環(huán)境基本法為核心，其他相關(guān)部門法的有關(guān)環(huán)境保護(hù)規(guī)定為補(bǔ)充，建立包括污染防治、自然保護(hù)、環(huán)境糾紛處理、損害救濟(jì)、環(huán)境管理組織等內(nèi)容的完備體系。環(huán)境立法要本著實(shí)事求是，統(tǒng)籌兼顧原則，堅(jiān)持污染防治立法與環(huán)境保護(hù)立法并重，對(duì)一些存在缺陷的法律法規(guī)及時(shí)修改或廢除，對(duì)環(huán)境法律盲點(diǎn)，應(yīng)盡快立法以填補(bǔ)空白，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任，減少原則性規(guī)定，增強(qiáng)環(huán)保法律的可操作性。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》增加了按日計(jì)罰、查封扣押、行政拘留等條款，加大了對(duì)污染違法行為的處罰力度，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，以解決污染企業(yè)違法成本低，而守法成本高的倒置現(xiàn)象。

（二）提高環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法水平

健全環(huán)境管理制度，黨的十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。這是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新，在各地環(huán)保執(zhí)法過(guò)程中，環(huán)保局為執(zhí)法主體，并且垂直上一級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)管轄，不隸屬當(dāng)?shù)卣鞴埽@樣全國(guó)各地各部門的環(huán)保工作都由統(tǒng)一的環(huán)保機(jī)構(gòu)來(lái)行使職權(quán)。各地政府只參與輔助本地環(huán)保機(jī)構(gòu)工作，并將其作為考核各級(jí)政府部門政績(jī)的重要組成部分，制止地方保護(hù)主義與部門保護(hù)主義。確立部門聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制，環(huán)保部門與其他部門建立起各盡其責(zé)、齊抓共管環(huán)保工作的協(xié)作配合關(guān)系，徹底改變環(huán)保部門勢(shì)單力薄、權(quán)力有限的現(xiàn)象，真正做到執(zhí)法必嚴(yán)。同時(shí)不斷提高對(duì)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化管理，改善環(huán)保部門人員的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，嚴(yán)格依法辦事，做到文明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法，提高執(zhí)法水平。

（三）加大環(huán)境保護(hù)的法律監(jiān)督力度

我國(guó)實(shí)行環(huán)境保護(hù)行政主導(dǎo)，行政部門自由裁量權(quán)較大，所以一定要加大法律監(jiān)督力度。一是加強(qiáng)上下級(jí)政府監(jiān)督關(guān)系，即上級(jí)政府把下級(jí)政府關(guān)于環(huán)保工作開(kāi)展的好壞，是否密切配合環(huán)保機(jī)關(guān)工作的順利進(jìn)行，作為考核評(píng)定其年度政績(jī)的一個(gè)重要組成部分；二是形成環(huán)保機(jī)關(guān)上下級(jí)垂直監(jiān)督關(guān)系，國(guó)家環(huán)保總局從法律和行政上對(duì)各級(jí)各部門環(huán)保機(jī)關(guān)在執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)方面加大稽查力度，對(duì)個(gè)別環(huán)保機(jī)構(gòu)不能認(rèn)真執(zhí)行環(huán)保法規(guī)，不能圓滿完成上級(jí)交付的任務(wù)的情況嚴(yán)格查處，對(duì)違法亂紀(jì)現(xiàn)象追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任及行政責(zé)任，促使各級(jí)各部門的環(huán)保機(jī)構(gòu)依法行政，做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

（四）提高公民環(huán)境保護(hù)的法律意識(shí)

提高公民的環(huán)保法律意識(shí)，就要加大環(huán)保法治宣傳力度，環(huán)保法治宣傳既要從增強(qiáng)企業(yè)事業(yè)單位和普通民眾的環(huán)保意識(shí)、責(zé)任和法治觀念出發(fā)，又要從增強(qiáng)廣大環(huán)保執(zhí)法人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保法治觀念出發(fā)。各級(jí)環(huán)保行政主管部門要舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保法治宣傳教育培訓(xùn)班，也要充分利用報(bào)紙、廣播、電視等各種媒介，通過(guò)專題講座、參觀考察、召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、送法上門等形式，全方位多角度宣傳環(huán)保法律知識(shí)和保護(hù)環(huán)境的重要性，加強(qiáng)環(huán)境警示教育，建立廣泛的公眾參與機(jī)制，增強(qiáng)全社會(huì)環(huán)保法律意識(shí)，使環(huán)境保護(hù)的法律意識(shí)深深扎根于廣大民眾心里，養(yǎng)成保護(hù)環(huán)境的良好習(xí)慣，提高遵守環(huán)保法律法規(guī)的自覺(jué)性。endprint