社區居家養老社會化運營：基于長沙的經驗總結與思考

屈貞

摘要：社區居家養老既是我國最基本、最重要的養老模式，也是我國當前養老服務業發展的最大短板。文章立足長沙市社區居家養老社會化運營模式探索的實地調研，總結長沙市在社區居家養老服務方面的經驗舉措，并嘗試結合長沙實際提出進一步推進社區居家養老服務發展的幾點思考。

關鍵詞：社區居家養老；社會化；長沙

在今年的全國兩會上，“養老”再次成為熱詞。伴隨著老年人口高齡化、空巢化、病殘化的日益凸顯，社區居家養老作為符合我國國情的最基本、最重要的養老模式，得到了政府的大力倡導。國務院辦公廳《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號）明確提出要“改善結構，突出重點。補齊短板，將養老資源向居家社區服務傾斜，向農村傾斜，向失能、半失能老年人傾斜。”《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》進一步提出“要大力發展居家社區養老服務、加強社區養老服務設施建設。”然而，作為“十三五”時期老齡事業發展的重中之重，目前社區居家養老服務探索實踐中的“重建設、輕運營”問題凸顯。由于政府管得過多過細，管得太多、管得不好，市場和社會參與不足、作用發揮不充分，導致大部分社區居家養老服務中心普遍存在運營經費缺乏、運營經驗不足、服務人員緊缺、市場需求潛能發掘不夠等問題，社區居家養老運營難以為繼。近年來，湖南以政府為主導，充分調動社會力量，積極創新老齡化問題治理工具，在構建社區養老服務社會化運營方面做出了有益探索。本文立足湖南省會長沙市在社區居家養老社會化運營模式探索的實地調研，總結長沙市在社區居家養老服務方面的經驗舉措，并嘗試結合長沙實際提出進一步推進社區居家養老服務發展的幾點思考。

一、長沙市社區居家養老社會化運營的探索概況

長沙市于1992年進入老齡化城市行列。截至2015年年底，長沙市60歲及以上人口達125.01萬人，占常住人口總數的16.82%。其中，80歲以上高齡老人16.7萬人，身邊無子女共同生活的空巢老人62.5萬人。面對老齡社會的快速化、空巢化、高齡化和需要照料的失能、半失能老人數量日益增多的態勢，如何提供優質高效、豐富多樣且供需匹配的養老服務以應對日趨緊迫的人口老齡化問題，成了長沙市構建社會化養老服務體系中的重大難題。

“十二五”期間，按照構建以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的社會養老服務體系的要求，長沙初步形成了“9064”養老服務新格局，即90%的老人通過家庭自我照料和部分社會化服務居家養老，6%的老人依托社區居家養老服務中心提供的各種專業化服務實現社區養老，4%的老人入住專業機構實現機構養老。這種養老格局意味著96%的家庭要依托社區（含農村社區）提供的養老服務實現“老有所養”。針對過去社區養老服務面臨的運營管理模式單一、體制機制不活、資金渠道不暢等問題，長沙市委市政府積極探索“政府推市場運作、機構向社區延伸、運營由品牌連鎖”的社區養老服務新模式，實行區、街道、社區三級管理、專業服務機構運作，走專業化、連鎖化、規模化、市場化、產業化的道路。截至2016年9月，全市在城區共建成日間照料中心31個，居家養老服務中心站點460個，為30余萬老人提供多樣化養老服務，在農村社區（村）建成農村居家養老服務中心652家。養老產業從業人員達2萬余人，家政、餐飲、零售等服務商家加盟達2000多家。

二、長沙市社區居家養老社會化運營的實踐經驗

面對人口老齡化的嚴峻態勢，近年來，為滿足老人多樣化養老需求，讓老人有更大的獲得感，長沙市積極引導社區居家養老服務社會化、市場化運營，初步形成了政府引導、社會參與、網絡健全的居家養老服務新格局。

（一）筑基謀遠，規范中求發展

按照“在規范中求發展”的工作思路，長沙市委、市政府認真貫徹落實國家和省有關養老服務的政策和文件精神，出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》、《長沙市養老服務業綜合改革試點實施方案》、《關于印發<長沙市老年人日間照料中心和居家養老服務中心項目建設和資金管理實施細則>的通知》等一系列操作性強、含金量高的政策文件。政策文件的制定和出臺對居家養老服務中心（站）的具體功能配置、建設規格、建筑規范以及管理規范提出了標準化要求，為加快長沙市社區居家養老服務中心持續健康發展提供了政策支撐和保障。

（二）健全機制，合力推進社區居家養老社會化運營

在做好基礎設施建設、服務設備配置等前期工作的基礎上，針對過去居家養老服務運營不可持續問題，長沙市委市政府積極探索依托社會組織和市場主體參與的社會化、市場化運營模式。一是健全協調工作機制。長沙市成立了發展養老服務業工作領導小組，負責全市養老服務業發展的總體設計、統籌協調、整體推進和督促落實。成立了長沙市養老服務指導中心，承擔對全市養老服務業發展的指導工作，并將養老服務工作任務逐年分解，納入對各區縣（市）政府和市直有關部門年度績效考核內容和為民辦實事工程，確保責任到位，任務落實，形成了市直各相關部門、各區縣（市）政府齊抓共管、整體推進的工作格局。二是加大政府扶持力度，健全政策激勵機制。三是健全運行扶持機制。將用于發展服務業的資金向社區居家養老服務業重點傾斜，通過加大困難老人居家養老服務補貼制度和社區居家養老服務設施建設與運營補貼制度，提增社區居家養老服務資金保障能力。

（三）呼應需求，豐富養老服務內容

在注重基礎服務項目的同時強化精神養老功能。全市400多家居家養老服務站點在為老人提供生活照料、醫療保健、法律援助、圖書閱覽、娛樂休閑、精神慰籍等近20項基礎服務外，還通過挖掘隱形資源，相繼拓展到老年人理財、藝術鑒賞、心理咨詢、生態休閑、影片賞析等特色項目。既實現了服務項目的多樣化、個性化，又實現了老年人休閑、養身、靜心的目的，達到了提升城市精神文明水平的效果。

（四）探索社區居家養老信息化服務新模式endprint

遵循政府搭臺、社會運作、市場推進，打造“沒有圍墻的養老院”的思路，通過居家養老信息平臺，打造社區居家養老服務的升級版。一方面通過實施“菜單式”服務，開發“親情呼叫系統”，擴展“一鍵通”服務模式，推出“電子保姆”、“96880”等高科技服務項目，制定了養老服務八大評估手冊等新的服務內容，實現了以老年人需求為導向的訂單式、保姆式服務。一方面引進和培育了“萬眾和”、“康樂年華”、“新康”、“創樂福”、“康乃馨”等頗具規模的服務公司，整合上千家為養老服務加盟商加盟社區居家養老服務網點。虛實結合的社會化養老服務網絡，較好地破解了當前養老服務人力資源供給相對不足、社會資源利用率不高、信息溝通不流暢和反饋機制不健全等困局，取得了較好的社會效益和經濟效益。

（五）多措并舉推進社區居家養老服務隊伍建設

一是充分發揮長沙民政職業技術學院作為全國老年服務與管理專業辦學時間最早、辦學質量最高院校的優勢，培養了大量熟悉養老服務機構管理、掌握老年人身心護理技能，適應養老機構管理與服務工作的高素質應用型人才，為長沙市養老人才隊伍建設提供有力支撐。二是不斷加大養老服務隊伍培訓力度，自2010年以來，長沙市堅持開展養老護理員免費培訓，推行職業資格認證和持證上崗制度，共計培訓養老護理員3000多人，養老護理人員崗前培訓率、持證上崗率達到90%以上。三是把養老服務事業與實施再就業工程、解決困難群眾生活結合起來，在下崗失業、低保等方面人員中招募養老護理人員。四是設立了長沙市“養老護理員”，連續開展“十佳護理員”評選活動，提升護理員的社會地位和職業認同感。五是增設公益崗位。在政府投資興辦的公辦養老機構和街道（鄉鎮）、社區（村）為養老服務機構中開發公益性崗位，公益性崗位應優先安排以特困人員為重點的就業困難人員，對吸納就業困難人員比例不低于60%的為養老服務機構，按照相關規定給予社保補貼和崗位補貼。

三、關于促進長沙市社區居家養老社會化運營的幾點思考

社區居家養老服務作為社會養老服務體系的重點和關鍵，目前處于起步階段，長沙市近年來的銳意改革雖然為該模式的健康持續發展奠定了良好基礎，但實踐中還存在不少難題，亟待解決。

（一）破解行政“緊箍咒”

政府作為社區居家養老的推動者、組織者、管理者和監督者，承擔著初始資金提供、制度完善、政策制定、規劃布局、評估監督等職責，尤其在發展初期，在政府的扶持與引導是社區居家養老得以健康發展的保障。但在當前一些地方的實踐探索中政府或大包大攬或無為使得社區居家養老的發展或高歌猛進或完全停滯。政府的強力推動下，其短期內效果雖明顯，但往往不能長遠，短暫的繁華后往往面臨財政投入的捉襟見肘、老人參與不足、服務覆蓋面窄、運行的不可持續等問題，造成一些地方實踐探索中空有其名“形式化”。要消除這些現象，必須劃清政府責任界限，讓社區居家養老服務“去行政化”。

（二）充分激發市場主體活力

老年群體服務需求“多層次、多樣化”但服務內容單一，低收入老人消費意愿不高、消費能力不足，而高收入老人想消費卻買不到心儀的服務等問題是致使社區居家養老服務覆蓋面窄，老人缺少獲得感的重要原因。現實中，雖然很多地方都探索引入社會資本，但由于相關制度、政策、標準、機制等方面的不完善，加上養老服務行業投資周期長、回報收益低、風險大等原因，社會資本進入遭遇實踐梗阻。當前情勢下，如何激發市場主體活力，實現社區居家養老模式投資主體多元化、運營市場化和規范化、服務內容和方式多樣化，成為推進社區居家養老模式可持續發展的關鍵。當下，破除體制壁壘落實土地、財稅、信貸、補貼等扶持政策降低社會資本進入門檻；破除地方保護壁壘，營造一個公平、合理的社會參與環境，從而搭建程序化、法制化、規范化的公平進入門檻；通過有效的監督評估機制建立起優留劣汰的退出門檻，已經刻不容緩。

（三）充分發揮社會基層組織支撐作用

在單個家庭漸難負擔起養老壓力的當下，社區正成為全社會養老鏈條上的最小單元，發揮著聯系政府、市場和養老服務對象三者之間的紐帶作用。但目前，社區中能參與到社區居家養老服務中來的人員十分有限，社區居委會本身工作繁雜加上人手不夠也顯得力不從心。因此，如何發揮社區里老年服務組織、社區志愿者隊伍、業主委員會、民間協會等基層組織作用顯得尤為重要。如可以依托基層社會組織與老人溝通的親近和便利，摸清社區居家養老模式基礎情況、摸清老人需求、摸清建設成效，為政府決策提供參考也為市場主體精準服務提供指引；可以通過“時間儲蓄”、“志愿服務積分”等措施實現社區里低齡健康老年人與高齡老年人的互幫互助，讓更多在社區中居家養老的老年人實現“老有所養”“老有所為”“老有所樂”。

參考文獻：

[1]佚名.關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見[EB/OL].中國政府網http：//www.miit.gov.cn/n1146290/n1146392/c5435682/content.html，2016-12-23.

[2]佚名.“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm，2017-03-06.

[3]佚名.2015年度長沙市老齡事業發展統計公報[EB/OL].長沙民政網http：//www.changshamca.gov.cn/gongzuodongtai/16002.htm，2016-10-19.

*基金項目：湖南省2016年哲學社會科學基金課題“湖南省推進‘互聯網+社區養老模式的現實困境與路徑選擇”（項目編號16YBA349）；2017年湖南省社會科學成果評審委員會課題成果（項目編號：XSP17YBZC198）。

（作者單位：中共長沙市委黨校政治與領導科學教研部）endprint