當(dāng)前PPP實(shí)施情況及其對(duì)投融資的影響分析

龔海峰

摘要：在PPP模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行協(xié)同合作，也可以簡(jiǎn)稱為“公共私營(yíng)合作制”，允許民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平越來越考驗(yàn)著城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行和發(fā)展。公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)離不開民眾的支持和民間資本的投入，PPP項(xiàng)目的推動(dòng)和發(fā)展過程中仍存在著一些弊端和不足，改進(jìn)和完善PPP模式的運(yùn)行規(guī)則，對(duì)政府公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和城市經(jīng)濟(jì)的投融資發(fā)展都具有深遠(yuǎn)的影響。

關(guān)鍵詞：PPP模式；實(shí)施情況；基礎(chǔ)設(shè)施；投融資

一、PPP模式定義及其運(yùn)行意義

1. PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。指政府部門與私人財(cái)團(tuán)之間，基于提供相應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，達(dá)成特殊協(xié)議，形成“共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、合作全程”的利益合作關(guān)系，PPP優(yōu)勢(shì)在于使合作雙方達(dá)到比單獨(dú)運(yùn)行項(xiàng)目預(yù)期更為有利的結(jié)果，減少政府的財(cái)政支出，降低企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

2. PPP模式作為新興的投融資項(xiàng)目，使得社會(huì)資本能夠體現(xiàn)出自身價(jià)值，也能夠使得當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門節(jié)省資本的同時(shí)完成自身的公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目建設(shè)。這一模式所體現(xiàn)出的政府和社會(huì)資本的合作模式，在未來行業(yè)發(fā)展來看也是一種長(zhǎng)期的利益合作關(guān)系。由社會(huì)資本承擔(dān)工程項(xiàng)目建設(shè)的大部分，通過收取必要的費(fèi)用或者跟政府達(dá)成的支付協(xié)議來去的合理的投資回報(bào)，而政府的相關(guān)部門則會(huì)注重公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量監(jiān)督問題和公共服務(wù)價(jià)格的確立，最終在保障公共利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與資本投資合作雙方的雙贏。

3. PPP模式的推廣和運(yùn)用，是推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)新時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要力量，在建設(shè)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的過程中，拓寬政府融資渠道，促使社會(huì)資源的進(jìn)一步整合，進(jìn)而激發(fā)出民間資本的投資活力，推動(dòng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；PPP模式對(duì)當(dāng)?shù)卣毮艿霓D(zhuǎn)變和政府治理能力的提升也有一定的推進(jìn)作用，通過PPP模式的運(yùn)行，政府部門的相關(guān)職能，如城市的發(fā)展與規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的監(jiān)督與管理等有機(jī)的與社會(huì)資本的高效管理、技術(shù)創(chuàng)新相互結(jié)合起來，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)程。政府與社會(huì)資本的合作模式，也有利于簡(jiǎn)化政府運(yùn)行管理模式，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，加快法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程；PPP模式的推廣和使用，對(duì)于財(cái)稅體制改革的進(jìn)程深化，政府財(cái)政政策新模式的構(gòu)建有一定的促進(jìn)作用，通過政府與社會(huì)資本的合作進(jìn)程的不斷加快，對(duì)于城鎮(zhèn)化融資渠道的拓寬和多元化、可持續(xù)的資金投入的機(jī)制建設(shè)有獨(dú)有的戰(zhàn)略性意義。

二、近些年來我國(guó)PPP模式的實(shí)際實(shí)施概況

（一）PPP模式的在我國(guó)發(fā)展歷程

1. 20世紀(jì)末，PPP模式作為一種新型的融資方式概念引入我國(guó)，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，政府相關(guān)部門主導(dǎo)進(jìn)行的相關(guān)PPP項(xiàng)目對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程都體現(xiàn)出了濃重的歷史作用，但在當(dāng)時(shí)來講，PPP的主要作用還只是被用于當(dāng)?shù)夭块T的招商引資，并沒有體現(xiàn)出PPP自身的特性和作用。隨后，隨著PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步運(yùn)行與發(fā)展，漸漸適應(yīng)了我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，使得PPP模式進(jìn)一步中國(guó)化、規(guī)范化、專業(yè)化，為以后在中國(guó)的推廣運(yùn)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。

2. 隨著《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的頒布和實(shí)施，各地政府隨之出臺(tái)了大批量的具有地方特色的規(guī)章制度、政策法規(guī)，用于規(guī)范和引導(dǎo)本區(qū)域內(nèi)的PPP模式的正常運(yùn)行。在廣泛發(fā)展階段，PPP模式的弊端也逐步顯現(xiàn)出來，相關(guān)的法律法規(guī)得到初步的建立和完善，為后期的規(guī)范化發(fā)展確立了良好的法律基礎(chǔ)。

3. 近幾年來，我國(guó)財(cái)政部在總結(jié)之前發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了全面的考察和部署，PPP模式逐步進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段。

（二）PPP模式在我國(guó)體現(xiàn)出的弊端

1. PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程不規(guī)范，前期缺少相應(yīng)的法律法規(guī)，導(dǎo)致運(yùn)作程序模糊化、利益化，相關(guān)人員自身經(jīng)驗(yàn)不足，項(xiàng)目運(yùn)行準(zhǔn)備不夠充分，導(dǎo)致我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)行秩序不嚴(yán)謹(jǐn)，體現(xiàn)不出預(yù)期的質(zhì)量和運(yùn)行效果。同時(shí)，許多PPP項(xiàng)目都是臨時(shí)上馬，自身準(zhǔn)備的不完善、不充分，一味的追求暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益，運(yùn)行效率低下。

2. PPP項(xiàng)目運(yùn)行市場(chǎng)的政府相關(guān)部門監(jiān)管監(jiān)督不到位，簽約準(zhǔn)備不充分，雙方違約行為時(shí)有發(fā)生，政府失去公信力，社會(huì)資金的投資人也損失慘重，公眾對(duì)此褒貶不一。在一味的追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，沒有將PPP本土化之后再大規(guī)模推廣，各地政府急功近利，在運(yùn)行過程中，政府部門、中介組織、民間投資人之間矛盾突出，間接的阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的規(guī)范、可持續(xù)、健康發(fā)展。

三、PPP模式對(duì)我國(guó)政府和民間投融資的影響

1. PPP融資作為新型的項(xiàng)目融資模式，主要是根據(jù)前期的考察，主要依據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資金投入和當(dāng)?shù)卣姆龀至Χ葋戆才湃谫Y，而不是依靠項(xiàng)目發(fā)起人或者投資者的資金信譽(yù)影響力。因此，隨著PPP項(xiàng)目的正常落成和建設(shè)，政府的公信力和投資者的資信影響力都會(huì)得到提升，相對(duì)應(yīng)的中介組織也會(huì)從中獲利。

同時(shí)，PPP融資項(xiàng)目的運(yùn)行可以使區(qū)域內(nèi)更多的民營(yíng)資本參與到項(xiàng)目之中，進(jìn)而提升管理效率，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行的其他非PPP項(xiàng)目的融資模式一般都具有高風(fēng)險(xiǎn)、低效率的弊端，PPP項(xiàng)目的主要優(yōu)點(diǎn)在于政府相關(guān)部門和民間投資者進(jìn)行項(xiàng)目的協(xié)作，雙方共同承擔(dān)項(xiàng)目的整體運(yùn)行，能夠較好的降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，保障合作各方的利益，同時(shí)，將民營(yíng)企業(yè)的高效管理運(yùn)行模式融入到項(xiàng)目之中，對(duì)提高PPP項(xiàng)目的整體建設(shè)周期，減低項(xiàng)目的運(yùn)作成本都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

PPP模式的運(yùn)行可以保證民營(yíng)資本在一定程度上獲得較大收益。無利可圖的項(xiàng)目無論政府相關(guān)部門怎樣的支持，怎樣加大扶持力度都不會(huì)獲得相應(yīng)的民營(yíng)資本的投資。商人一般都是在商言商，無利不起早，在確定PPP項(xiàng)目能夠有力可圖的基礎(chǔ)上，政府通過自身政策扶持，在稅收、貸款等方面給予優(yōu)惠等，通過這些措施的具體實(shí)施，能夠提高民間投資者的投資積極性，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。endprint

PPP模式的正常運(yùn)行夠在一定的程度上提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)程，提高服務(wù)質(zhì)量。有了民間資金的投入，政府的財(cái)政部門的投資壓力和風(fēng)險(xiǎn)會(huì)相應(yīng)減少，從而使得政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行過程中，有更多的資金進(jìn)行扶持，間接的提升了公共服務(wù)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，能夠切實(shí)的為人民群眾提供優(yōu)良服務(wù)。

2. 隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的加快，PPP融資模式在我國(guó)經(jīng)過不斷的摸索和發(fā)展，運(yùn)行項(xiàng)目在全國(guó)遍地開花，逐漸成為城市基礎(chǔ)建設(shè)融資的主要運(yùn)行模式。但是，隨著PPP模式的不斷推廣，也逐步體現(xiàn)出這一外來融資模式在中國(guó)的水土不服及其弊端。我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)行中民間融資機(jī)構(gòu)的成本較高這一特點(diǎn)率先顯現(xiàn)出來，相對(duì)于政府部門，現(xiàn)代金融市場(chǎng)的規(guī)則之中，民間資本私營(yíng)機(jī)構(gòu)的資信水平的認(rèn)可度普遍偏低，這就導(dǎo)致了民間投資者的融資成本通常會(huì)偏高，但隨著PPP項(xiàng)目的不斷發(fā)展，這一現(xiàn)象也在不斷消除，通常在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、民間資本的創(chuàng)新力和社會(huì)的整體效益等方面全面考量之后，確定最終的融資成本，使得社會(huì)資金與政府融資成本不斷貼近，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的融資成本將會(huì)逐步降低。

在PPP模式下，由于其較高的投標(biāo)成本和資金投入，以及長(zhǎng)期而復(fù)雜的運(yùn)作周期，使得規(guī)模較小、實(shí)力羸弱的中小型私營(yíng)資金機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目難以消化，使得大型私營(yíng)機(jī)構(gòu)堂而皇之的成為政府相關(guān)部門的座上賓，在投招標(biāo)的過程中，無形的砍掉了大批的競(jìng)爭(zhēng)者，體現(xiàn)不出良好的競(jìng)爭(zhēng)。政府部門在招標(biāo)運(yùn)行中，也減少了自身對(duì)民間資本的多項(xiàng)選擇，長(zhǎng)此以往，會(huì)逐步傾向于行業(yè)壟斷，缺乏相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的情況下，私營(yíng)機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目的運(yùn)行中，也會(huì)逐步失去應(yīng)有的運(yùn)行動(dòng)力，使得PPP項(xiàng)目淪為普通投資項(xiàng)目。當(dāng)然，PPP模式的出現(xiàn)也并不是推動(dòng)壟斷性出現(xiàn)的必然，政府的單方運(yùn)作下，也會(huì)體現(xiàn)出這一特性。

PPP項(xiàng)目中，通常需要多方合作者共同努力，參與者的數(shù)量增加，使得整個(gè)PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)約束條件也會(huì)隨之增加。再加上PPP模式自身資金交易的復(fù)雜結(jié)構(gòu)合運(yùn)行中各方在項(xiàng)目溝通中存在的障礙，使得在PPP項(xiàng)目建設(shè)初期或者是合同條款簽署階段都會(huì)消耗掉過多的時(shí)間和精力。同時(shí)，政府部門再進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)民眾聽證會(huì)上，也會(huì)出現(xiàn)各界人士的利益不均，導(dǎo)致政府部門運(yùn)作效率一定程度上的降低。

PPP模式運(yùn)行下的項(xiàng)目通常的建設(shè)周期較長(zhǎng)，在簽署合同之初，不能夠比較全面的考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)環(huán)境的變化，合同內(nèi)容多會(huì)貼近于當(dāng)時(shí)條件下的利益著眼點(diǎn)，合同的靈活性不夠，甚至是極為嚴(yán)格、刻板，使得在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中后期，不能夠及時(shí)調(diào)整，進(jìn)而增加運(yùn)作成本，影響合作雙方的資金回收。

四、結(jié)語

PPP模式在我國(guó)的發(fā)展和運(yùn)行，為我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)提供了較為有效的新型融資模式。為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了高效的資金保障，在今后的運(yùn)行中，政府要加強(qiáng)自身的宏觀調(diào)控，完善相關(guān)的法律法規(guī)，營(yíng)造良好的資金投融資環(huán)境，充分考慮群眾的意愿和利益，切實(shí)做好公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)工作，努力增強(qiáng)自身綜合實(shí)力，進(jìn)一步加快我國(guó)特色社會(huì)主義的建設(shè)。

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（作者單位：中國(guó)人民銀行天水市中心支行）endprint