蘇北一體化的制度設計

王貴彬+宣昌勇

一、蘇北一體化建設的必要性

蘇北一體化就是一定程度上打破蘇北五市行政界線，按“一帶一路”交匯點核心區建設的需要對五個市的經濟、社會與環境功能進行整合，構筑相對完善的城鎮群體空間單元；同時構筑一體化的基礎設施及網絡化聯系，形成空間形態一體化、發展決策一體化、市場一體化、產業一體化、交通一體化、信息一體化、社會生活一體化的全方位一體化格局，最終實現結構有序、功能互補、整體優化、共建共享的蘇北五市水平一體化城市群體系。

“一帶一路”戰略是我國深化改革開放、實行外部市場多元化、有效降低外部環境不確定性、實現經濟長期持續發展為目標的全局性整體戰略。如此重大的歷史使命，僅憑連云港市一己之力，無論從區域空間還是經濟社會規模實力，都很難承擔起“一帶一路”交匯點建設的任務。而依托“十三五”期間江蘇交通等一系列基礎設施的完善，抓住國內產業轉移的一線契機，將連云港打造成蘇北港口群龍頭城市，實現蘇北一體化發展，才能在體量和服務功能上基本滿足“一帶一路”建設的需要，推動東、中、西部大開發，大開放，形成全國性的橫貫東西的經濟帶的重要組成部分，進而促進蘇北區域內全面的產業結構優化升級。同時，這也是連云港抓住“一帶一路”交匯點建設機遇，走出困境、實現振興的現實選擇。

二、蘇北一體化建設的難點

（一）觀念的改變

推動蘇北一體化建設，共同打造“一帶一路”交匯點，首先面臨的問題就是觀念的轉變創新。蘇北五市作為江蘇省地位相同的地級行政區域，長期基于單位行政區域界線的剛性約束，加之上級政府對地方政府的政績考核機制等原因，主觀和客觀上都形成了以自我為中心的封閉的發展理念。視地方資源為私有資產，用妒忌和猜疑的目光打量著自己的鄰居。觀念和規劃上向來缺乏共建共享、優勢互補、共同發展的大局意識。因此，打破自我為中心的封閉式的發展觀念，樹立蘇北一體化發展意識，既是服務“一帶一路”戰略的外在需要，也是提振連云港地方經濟的內在需要。

（二）體制機制的建立

如何保證蘇北五市在建設“一帶一路”交匯點核心區大目標下的對外協調統一，又能保持每個市的相對獨立，是一體化內部有序競爭、充滿活力的前提。目前我國一體化的行政體制基本采用聯席會議及其辦公室的做法。帶來了一系列諸如政出多門、缺乏利益協調和執行力度等問題。因此，在現有行政體制框架下如何進行一體化的體制創新也是個難點。

另外，一體化內部的決策機制、投入及利益分配的政策機制及市場機制、利益補償機制、信息共享機制、監督管理及考核機制等，也不是輕易能夠建立和理順的。

（三）行政組織的障礙

由于地方政府的利益型傾向，蘇北一體化建設必然還存在行政組織障礙問題。目前我國區域一體化建設表現出來的最大問題就是行政壁壘和地方保護主義。蘇北五市地位平等，互有優勢，總體體量較大，行政關系復雜，利益關系盤根錯節。雖然一體化后行政區劃的界限會有所淡化，仍會給地區間的協調帶來很多困難。

三、蘇北一體化的體制機制設計

（一）蘇北一體化的戰略定位

城市發展離不開合理定位和科學規劃。在以往的城市發展定位中，連云港的定位是開放型港口城市、路橋城市，依托大陸橋、服務中西部、面向東北亞、輻射亞歐大陸的“絲綢之路經濟帶”東方橋頭堡；徐州定位為建設亞歐大陸橋經濟走廊重要節點城市、淮海經濟區中心城市、全國重要綜合交通樞紐城市；淮安定位為蘇北重要中心城市。鹽城定位為“一帶一路”和長江經濟帶的連接點、江蘇沿海中心樞紐；宿遷定位為生態經濟示范區?？梢钥闯?，每個城市都依據自身的獨特區位做出了相對合理的定位，但明顯缺乏相互協調意識。并且江蘇沿海開發主要關注連云港、鹽城，東隴海主要關注連云港、徐州，淮安、宿遷被邊緣化。

在“一帶一路”背景下，蘇北五市應協調認識，統一戰略定位，然后在統一定位下界定每個城市的不同功能。具體來說，蘇北五市通過一體化建設應共同定位為“一帶一路”交匯點建設的核心區和戰略先導區、輻射帶動周邊腹地發展的重要開放門戶、新亞歐大陸橋經濟走廊的重要節點區域、綜合交通樞紐和國際商貿物流中心、產業合作創新區以及人文交流深度融合區（曹曉蕾等，2015）。而連云港應定位為交匯點的中心區域、陸海綜合交通樞紐和國際商貿物流中心，蘇北其他各市應定位為交匯點的戰略縱深區域。

（二）蘇北一體化的原則

1.自愿平等、互惠互利原則。這是蘇北五市一體化建設的最基本原則。首先，連云港、徐州、淮安、鹽城與宿遷是蘇北地區五個獨立的、平等的江蘇省地級市，各有自己的經濟社會發展目標，各自對江蘇省負責并接受江蘇省的領導和評價。而成立蘇北一體化則需要蘇北五市在建設“一帶一路”交匯點核心區的統一大目標下重新進行內部的分工定位，并且還要讓渡部分行政決策權利給一體化組織的協調機構。另外，每個市都有各自獨立的經濟社會權益，追求自身權益最大化才是理性的行為。因此，五個市必須自愿參與，具有平等的地位。組成一體化必須能給每個市都能帶來比其自身獨立發展更多的經濟社會收益，絕不是一些城市從中獲利，而另一些城市的利益受到損害。否則，蘇北一體化的建設就無從談起。

2.同城待遇原則。同城待遇原則至少應該包含以下兩個層次的要求：

第一，蘇北五市內部的任何產品、服務、公民、企業及其他社會機構在蘇北五市范圍內都享受無差別的相同待遇。即在蘇北五市任何地方取得的待遇，在五市其他地方同等的、無差別地適用。

第二，蘇北五市區域外的任何產品、服務、公民、企業及其他社會機構在蘇北五市范圍內都享受無差別的相同待遇。即在蘇北五市任何地方取得的待遇，在五市其他地方同等的、無差別地適用（開發區優惠政策除外）。

3.透明度原則。透明度原則指蘇北各市政府應迅速公布其地方性法規。這些法規在公布前不能實施，并有義務接受其他成員對實施狀況的檢查和監督，即公開執法和公開行政。透明度原則的作用在于防止某一城市對社會、市場進行不公開、不透明的管理而造成歧視性待遇，影響一體化的進行。

4.公平競爭原則。蘇北一體化必須建立在公平之上，公平競爭是蘇北一體化的一個基本原則，也是其生命力所在。公平競爭原則要求蘇北五市在市場準入、區內支持等方面遵守有關協議，避免采取扭曲市場競爭的措施，要及時糾正不公開行為，保證蘇北一體化環境內的公平競爭。

（三）蘇北一體化的機制

蘇北一體化建設首先需要政府的頂層設計規劃，確立規則，維持秩序，以確保市場在公平、規范的環境下運行。因此需要政府“看得見的手”和市場“看不見得手”相互配合，共同發揮作用。

1.政府的作用。在一體化的啟動階段，為一體化建設確定目標，提供制度、體制及法律支持，確定利益分配機制及懲罰激勵機制，解決好內部五個行政區和一個經濟區之間的矛盾。并負責與海關、商檢、銀行、保險、交通、通信等國家行政機關和國有企事業單位溝通協調，消除蘇北五市之間商品、要素、公共產品及人員流動的一切障礙，確保一體化建設順利推進。

在一體化的運行階段，根據一體化內部的統一目標適時出臺投資、產業等相關政策，引導資源合理流動；提供公共產品、維持市場秩序，繼續推進法制建設；解決市場運行中的外部性問題；負責蘇北一體化與國家層面、江蘇省層面的溝通協調，不斷爭取政策扶持；負責蘇北一體化與國際國內交流合作的拓展，并組織相關活動?？傊褪菫槠髽I、人員的內部活動提供公平的優質環境，為企業、人員的外部拓展創造機會。

2.市場作用。堅持市場“看不見得手”的基礎性作用。遵循市場經濟的客觀規律，堅持“政府搭臺、市場化運作”的整體思路，充分發揮市場價格機制的作用，將政府“看得見的手”和市場“看不見得手”有機結合，進行市場資源按既定目標的有效配置。

（四）蘇北一體化的組織機構及法律框架

蘇北一體化應以蘇北一體化聯席會議及相關常設辦公室為組織機構，并通過法律法規及相關的細則來保證其建立和運行。

1.蘇北一體化聯席會議的主要職能。為蘇北五市提供處理各項一體化協議有關事務的交流場所，并為蘇北五市一體化提供談判場所、談判準備和框架草案；組織實施蘇北五市一體化協議，積極采取各種措施努力實現各項協議的目標，并對執行管理和運作提供組織保障；解決蘇北五市間發生的分歧爭端，負責處理對違反一體化行為的舉報投訴；監督蘇北五市對不符合一體化的地方政策、法規進行清理，對各市新出臺的地方政策、法規進行審評；協調與省委省政府（蘇北辦）以及與區域外的關系，以保障蘇北一體化的凝聚力和一致性，避免政策沖突。

2.蘇北一體化聯席會議的組織機構。蘇北一體化的組織機構由蘇北五市聯席會議、蘇北五市聯席會議秘書處（或辦公室）、地方政策評議機構、投訴爭端處理機構及各專項平臺組成。

（1）蘇北五市聯席會議。蘇北五市聯席會議是一體化的最高決策權力機構，由各市市長、副市長或其全權代表組成，定期舉行會議，討論和決定所有重要問題，接受省委省政府及蘇北辦指導，并采取行動；

（2）蘇北五市聯席會議秘書處（或辦公室）。負責五市聯席會議休會期間的日常工作；

（3）各專項平臺。負責監管各自領域內相關協議的執行情況，并履行聯席會議所賦予的其他職責；

（4）地方政策評議機構。監督蘇北五市對不符合一體化的地方政策、法規進行清理，對各市新出臺的地方政策、法規進行審評；

（5）投訴爭端處理機構。解決蘇北五市間發生的分歧爭端，負責處理對違反一體化行為的舉報投訴。

3.蘇北一體化聯席會議的法律框架。蘇北一體化的法律框架主要由一體化協議和相關地方法規構成。

首先應通過充分協商談判簽署《蘇北五市一體化協議》，明確一體化的目標、宗旨、原則、爭議解決機制及各方的權利義務。這是蘇北無市一體化的根本性法律。此外，還應出臺諸如分歧爭端以及投訴的具體處理細則、各平臺一體化的具體細則等一系列附件，共同構成一體化的法律框架，以保證蘇北一體化能在規范的法律框架下運行，減少人為因素的干擾。

四、蘇北一體化的平臺設計

蘇北一體化的建設，在完善的體制機制建立的基礎上，還要通過區域交通一體化平臺、區域產業一體化平臺、區域信息通信一體化平臺、區域市場準入與物流一體化平臺、區域金融服務一體化平臺、區域旅游一體化平臺、區域公共服務一體化平臺、區域環保一體化平臺、區際交流合作一體化平臺等一系列產業和公共資源一體化交流平臺對蘇北整體資源進行協調整合，才能最終落到實處。

（作者單位：王貴彬為淮海工學院商學院副教授；宣昌勇為淮海工學院商學院教授、院長）