試論政策試驗在政策過程中的地位

南妍

[摘 要] 政策試驗合理定位對于政策試驗研究來說有著重大的意義，地位的研究是政策試驗研究的重要組成部分之一，文章從人類認知實踐活動的漸進性，政策橫向過程中“試驗”的具體表現(xiàn)及現(xiàn)實層面幾個方面嘗試性論述了政策試驗在政策過程中的地位，最終得出了政策試驗是政策過程中必不可少的環(huán)節(jié)這一結論。

[關鍵詞] 政策方案；政策試驗；政策過程

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 15. 093

[中圖分類號] D601 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）15- 0212- 03

1 問題提出

試驗是政策研究制定的一個重要方法和途徑，自近代實驗方法從自然科學領域向社會科學領域（尤其是政策研究領域）滲透以來，國內外都出現(xiàn)了很多政策試驗實踐以及對這一實踐進行理論層面分析的研究。通過搜集查閱及整理文獻，可發(fā)現(xiàn)目前對政策試驗研究的理論成果主要集中于政策試驗的內涵、政策試驗的理論來源、政策試驗的構成要件、政策試驗過程以及對具體政策試驗實踐的分析等領域。

相對而言，對政策試驗在政策分析過程中的地位的研究較為零散且大多數(shù)僅僅停留在表面，并未進行深入探索。學界肯定了政策試驗在政策過程中的重要性，但只是一筆帶過，并沒有說明政策試驗在政策過程中究竟處于哪個位置，其地位何在，也沒有對政策試驗的地位進行進一步說明。這是當前政策試驗研究領域的不足所在。

對政策試驗合理定位對于政策試驗研究來說有著重大的意義，它是進行政策試驗系統(tǒng)深入研究的基礎，只有界定清楚了其地位，才能在此基礎上從更廣泛的視角，利用更豐富的理論進行對政策試驗的進一步研究，才能為研究提供一個合理的思路，才能更好的在實踐中把政策試驗擺在一個合適的位置，利用好試驗這種方法，提高政策的科學性、有效性，更好地解決所面臨的問題。

基于現(xiàn)有研究基礎之上，筆者認為政策試驗是政策過程中的一個必不可少的環(huán)節(jié)。本文所要著力解決的問題為：政策試驗是否是政策過程中必不可少環(huán)節(jié)的原因和表現(xiàn)。本文將從政策試驗存在的必要性、人類認知實踐活動的漸進性，在政策橫向過程中“試驗”的具體表現(xiàn)及從現(xiàn)實層面這幾個方面論述政策試驗在政策過程中的地位。

2 政策試驗與政策過程

學者們關于政策試驗的內涵，并未進行規(guī)范系統(tǒng)的梳理，并最終給出一個統(tǒng)一的定義。筆者認為政策試驗是有關政策的測試性步驟，具有預測性和評估性，可以存在于政策過程的任何一個階段，也可被作為一種工具去提高政策的科學性和有效性。包括思想層面的試驗、實地試驗及實驗室試驗等。

政策過程，本質上都是一種政治過程。學者陳振明在《公共政策學——政策分析的理論、方法與技術》這本書中指出：“政策系統(tǒng)的運行即是公共政策的過程或政策過程”[1]，這是從廣義上對政策過程下的定義，從橫向上，即從政策過程的階段性上，可以把政策過程看作一系列功能活動所組成的過程。一般可包括如下幾個環(huán)節(jié)：政策議程階段、政策制定階段、政策執(zhí)行階段、政策評估和政策終結階段。本文就是從橫向上分析政策試驗在政策過程中的地位。那么政策試驗到底是政策橫向過程中的哪一階段呢？有學者認為政策試驗是政策制定階段的一環(huán)，是為了制定科學有效的政策而進行的測試步驟，如芍紅禮在其文章《政策試驗的困境與展望——基于鳳崗縣農村產權制度的改革試驗的思考》中指出：“政策試驗，是在一項公共政策出臺之前，為了探索清楚該項政策的可行性、必要性和風險，近期做示范，長遠探路子，為決策提供參考，為政策在面上鋪開而作的實踐性試驗”[2]。也有學者認為政策試驗是政策執(zhí)行階段的一步，馮棟和何建佳就指出“政策試驗是指根據(jù)目標群體和公共政策適用范圍的實際情況，選擇具有代表性的局部地區(qū)試行公共政策”[3]。

政策試驗到底是政策過程中的哪一階段？筆者認為試驗貫穿于政策過程中，是政策過程中必不可少的環(huán)節(jié)。

3 政策試驗貫穿于政策過程中，是政策過程必不可少的環(huán)節(jié)

本文對“政策試驗貫穿于政策過程中，是政策過程必不可少的環(huán)節(jié)”的論述是通過以下幾點進行的：政策試驗的存在是必要的；基于人類的學習認知的規(guī)律及政策過程的動態(tài)性，人類的一切決策實踐活動都是漸進的，不斷完善的，可以說人類的決策實踐活動是一個連續(xù)不斷的“試驗”過程。政策試驗貫穿于政策全過程具體表現(xiàn)在：在政策過程的任何階段，都可以通過實驗的方法提高政策科學性，并不斷對其進行調試完善，且在實踐中，試驗方法也是在政策過程中“無處不在”的。

3.1 政策試驗存在的必要性

由于人類生存環(huán)境的復雜性、人類能力的有限性以及政策制定過程的特性決定了試驗是一種能在一定程度上減小風險，降低政策失敗成本的方法。這種必要性包括以下幾個方面：

（1）決策環(huán)境的不確定性。政策制定所處的環(huán)境總在不斷變化并難以預測，因此人們難以準確預測政策在快速變化的經濟背景下產生的具體效果。

（2）決策者智力、知識水平及能力的有限性。決策者作為有限理性的行為主體，由于受其知識、精力的限制，不可能獲取決策所需的全部信息，尤其是那些將對社會產生深遠影響的政策方案，其中的不確定因素多而復雜，更是難以準確預測和把握，這些因素決定了決策者無力預見一切可能出現(xiàn)的局面以及自己行為的可能后果，因而也無力做出最佳抉擇”[4]。

（3）政策過程的開放性。政策過程是一個開放的、深入調查研究的過程，在這個過程中，還應積極主動揭示意外發(fā)現(xiàn)的事物，這樣才能最有益于問題的解決。

3.2 人類的決策實踐活動是漸進的，是一個連續(xù)不斷的“試驗”

過程

由于人類生存環(huán)境的復雜性、人類能力的有限性、政策制定過程的特性以及政策試驗本身的特性決定了從一般性上講，所有的政策都不是一蹴而就的，人類的決策實踐必定會隨著時空的變遷，生存環(huán)境的變化及人類認知能力的變化而調試、完善甚至完全的改變。那么從這一層面來看，試驗是貫穿于整個政策過程中的，所有的政策都是對當前問題的嘗試性解決方案。endprint

（1）決策環(huán)境的不確定性。人們所處的外界環(huán)境處于不斷的變化中，在決策中，“人類社會必須應對種種復雜局面、未知環(huán)境、不確定性、價值和利益沖突”[5]，政策制定所處的環(huán)境總在不斷變化并難以預測，因此難以準確預測政策在快速變化的經濟背景下產生的具體效果。這種客觀背景決定了人類的決策都只是對當前問題的“試驗性”解決方案。

（2）人類智力、知識、及認知能力既是有限的，又是不斷發(fā)展的。人類的智力、知識及認知能力在一定階段是有限的，決定了在這一階段其處理解決問題能力的有限性，因而人類在這一階段決策能力也是有限的；隨著時間的推移，環(huán)境的變遷，人類的決策能力會提升，致使之前“最好”的方案也要隨之調試或變遷。由此可見，所有的政策都是具有試驗性質的。

（3）政策過程是一個動態(tài)運行的過程?！罢咧黧w、政策客體及其與政策環(huán)境的相互聯(lián)系和相互作用，使得政策系統(tǒng)呈現(xiàn)一個動態(tài)的運行過程”[6]，政策過程的動態(tài)運行性使得政策在制定、執(zhí)行等階段中要不斷的通過實驗的方法進行調試與修改。

3.3 政策試驗貫穿于政策全過程表現(xiàn)

在政策過程的任何階段，都可以通過實驗的方法提高政策科學性，并不斷對其進行調試完善，且在實踐中，試驗方法也是在政策過程中“無處不在”的。

3.3.1 政策議程階段的“試驗”

政策議程指的是確定哪些社會問題能被納入政策范圍，提上公共議程的過程。“政策議程的創(chuàng)建就是在多元利益相關者互動的基礎上，公共權威（特別是執(zhí)政黨與政府）通過一定的選擇與過濾機制確定社會問題的輕重緩急，并將其提上政府議事日程、納入決策領域的過程”[6]。在政策議程階段，公共權威在選擇與確立哪些社會問題能進入正式議程的過程中，不是憑空想象的，公共權威為了公共利益或者私利，在處理商討社會問題時，都會進行事前的“思想試驗”，都會權衡即將進入政府議程的社會問題是不是具備進入政策議程的條件，爭取對其的政治支持是否有利于公共權力的鞏固，是否有利于公共利益的實現(xiàn)等，會設想這一社會問題一旦進入政策議程，對它可能的方案有哪些。從一定程度上來講，這也是一種試驗。

3.3.2 政策制定階段的“試驗”

政策制定指的是為解決政策問題，通過一定的程序而制定選擇政策問題解決方案的過程，這一過程一般包括政策目標、標準的設立，政策方案的設計及政策方案選擇等具體步驟。大多數(shù)政策方案的設計和選擇不是一蹴而就的，它往往需要可行性論證。對政策方案可行性科學性的論證，包括淺層次的“思想試驗”，也包括在實驗室的試驗、及實地試驗。思想試驗指方案提出者自己所衡量的政策方案可能產生的后果、成本及可行性等；實驗室試驗指：“為公共政策全過程提供支撐的政策分析環(huán)境。它以政策分析和系統(tǒng)方法論為指導，以專業(yè)的政策分析師、相關領域專家和技術支持人員為依托，綜合集成定性、定量的方法和技術，通過模擬復雜的政策環(huán)境、利益沖突過程及非理想的政策執(zhí)行機構和目標群體，建立開放、客觀中立、人機結合的問題分析與解決平臺，開展政策分析研究，為公共政策的制定、優(yōu)化和評估提供決策支持”[7]；實地試驗的目的是探索該項政策方案的可行性、必要性和風險，并最終確定該項政策能在更大范圍內實行，是對政策方案的測試性步驟。

3.3.3 政策執(zhí)行階段的“試驗”

選定政策方案后，就進入了對政策方案的執(zhí)行階段。政策具有不可重復性，實行后一旦失敗，就會帶來很大的經濟損失甚至引起政治不穩(wěn)定。因此，在政策執(zhí)行階段，也是存在政策試驗的，執(zhí)行的過程中，發(fā)現(xiàn)與預期執(zhí)行路徑相背離的情況，政策方案就有可能會被再評估，進而對政策方案進行修改。

3.3.4 政策評估階段的“試驗”

政策評估包括事前評估、執(zhí)行評估和事后評估，是對政策可行性科學性及價值進行判斷的一種評價行為。政策評估是政策分析過程中不可或缺的一環(huán)，在科學合理的評估基礎之上，才能對政策的未來做出抉擇。無論是事前評估，執(zhí)行評估還是事后評估，試驗都是一種重要的方法，且在實踐過程中，大多數(shù)政策評估都會采用這一方法，包括在實驗室中的政策試驗、實地政策試驗等。

3.3.5 政策變遷階段的“試驗”

對公共政策的實施效果做出評估之后，政策過程并沒有完結?！皼Q策者通過政策評估及檢測，在獲得政策執(zhí)行及政策結果的信息之后，必須對政策去向做出判斷和選擇：是維持、延續(xù)、調整這項政策，還是終止該政策”[1]。一方面，政策變遷是在建立在政策評估之上的，與政策試驗有著一定的聯(lián)系；另一方面，雖然在政策評估之上對政策的去向做了決策，但相對而言，這種決策也是試驗性的，隨著時間推移，環(huán)境變遷等，對某項政策的維持可能無法解決現(xiàn)存問題，就需要對這項政策的去向進行重新抉擇。

從現(xiàn)實層面上看，如果把人類對社會問題的處理解決看作一個連續(xù)不斷的過程，那么每一項政策都是在當時的社會現(xiàn)實條件下、人類客觀環(huán)境的限制下，對社會的問題的嘗試性、“試驗性”解決。一旦時間推移，條件變化，政策就要做出調整，所以才會常常聽到“隨著…到來，預示著這一‘試驗的失敗”。

4 結 語

隨著政策試驗在實踐中發(fā)揮越來越大的作用，對政策試驗的研究也越來越受到學術界的關注。對其地位的研究也是對政策試驗研究的重要組成部分，只有界定清楚政策試驗在政策過程中的地位，才能了解政策試驗所能發(fā)揮作用的領域，才能為研究提供一個合理的思路，才能更好的在實踐中把政策試驗擺在一個合適的位置，利用好試驗這種方法，提高政策的科學性、有效性，更好地解決人們所面臨的問題。

主要參考文獻

[1]陳振明. 公共政策學——政策分析理論、方法與技術[M]. 北京： 中國人民大學出版社，2003.

[2]芍紅禮. 政策試驗的困境與展望—基于鳳崗縣農村產權制度改革試驗的思考[J]. 西部論壇， 2012（3）： 18.

[3]馮棟，何建佳. 政策試驗的要件構成及其優(yōu)化政策[J]. 行政論壇， 2008（1）：59.

[4]黃秀蘭. 淺談改革開放進程中的政策試驗[J]. 理論與改革，2000（4）： 114.

[5]王紹光.學習機制與適應能力——中國農村合作醫(yī)療體制變遷的啟示[J].中國社會科學，2008，6：112.

[6]劉偉.政策議程創(chuàng)建的基本類型——內涵、過程與效度的一般分析[J].理論與現(xiàn)代化，2011（1）：44.

[7]李亞， 李習彬.公共政策試驗室：21世紀的綜合政策分析環(huán)境[J].中國行政管理，2004（5）：72.endprint