我國水污染防治項目PPP投融資模式的選擇及風險評價

郭艷紅

[摘 要] 隨著經(jīng)濟發(fā)展步伐的加快，我國的環(huán)境污染狀況日益惡化，水污染問題尤為突出，《水十條》的頒布使得政府監(jiān)管、市場激勵以及公眾參與有機的結(jié)合起來，加快水污染問題的解決。PPP模式作為一種新型的投融資模式，在水污染防治領(lǐng)域的應(yīng)用還處于一個快速發(fā)展，需要不斷完善的一個階段。文章通過水污染防治項目PPP投融資模式的梳理，提出適合我國國情的水污染防治領(lǐng)域的PSC評價法，以期對我國水污染防治項目PPP起到一定的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 水污染防治；PPP模式；風險評價

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 15. 043

[中圖分類號] F830 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）15- 0095- 03

1 研究背景

改革開放以來，我國經(jīng)歷了長達35年的快速發(fā)展，在經(jīng)濟取得巨大成就的同時，高能耗、高排放的生產(chǎn)方式也對生態(tài)環(huán)境造成了巨大的傷害。其中在水資源的使用過程中，嚴重的浪費和日益惡化的水污染狀況更加劇了水資源的緊缺程度。《2014年中國環(huán)境公報》顯示，我國的主要河流、湖泊等污染狀況本身就十分嚴重，在2014年又進一步加劇。這不僅直接危害人類健康，而且將嚴重制約我國經(jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展。因此，大力推進水污染防治項目投資建設(shè)一直是我國環(huán)境保護投資的重點。

特別是黨的十八屆三中全會指出，要建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制。污水處理項目調(diào)價機制相對比較靈活、市場化程度較高，具有“使用者付費”的特定，成為新一輪PPP中大力推廣的重點領(lǐng)域之一。2015年4月2日，《水十條》指出要以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，系統(tǒng)推進水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理。財政部、環(huán)境保護部于2015年4月28日聯(lián)合發(fā)布，在水污染防治領(lǐng)域通過推行 PPP 模式，引導(dǎo)私人資本或私人部門積極投資水污染防治項目。財金[2014]112號顯示，財政部發(fā)布的30個PPP示范項目中，污水處理項目占9項。財金[2017]1號進一步加強和規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開工作，促進PPP項目各參與方誠實守信、嚴格履約，保障公眾知情權(quán)，推動PPP市場公平競爭、規(guī)范發(fā)展。

雖然我國水污染防治領(lǐng)域投資逐步加大，但在嚴峻的污染形勢面前，投資總量仍明顯不足，投資效率有待提高，水污染防治的投融資機制及PPP項目的風險正在影響水污染防治的效果。

2 水污染PPP投融資模式的選擇

當前，全球水污染問題非常嚴重，2013年，英國根據(jù)《歐盟水框架指令》對其水污染情況進行檢測，結(jié)果表明，境內(nèi)水質(zhì)處于“良好”以上的水資源僅占27%；韓國在20世紀工業(yè)化發(fā)展時期爆發(fā)過誰知污染事故；瑞士的污水收集率僅有20%，水污染情況持續(xù)惡化。面對全球水污染問題的不斷加重，以英國、法國、美國以及荷蘭為主的國家在水污染治理方面主要采用的PPP投融資模式有PF2、特許經(jīng)營、以公有制為主以及完全公有。根據(jù)項目的具體特點和私人部門的風險承擔能力選擇適合的PPP運行模式。1982年，英國政府最早提出PPP模式，經(jīng)過近幾年的發(fā)展，目前已在國際上得到廣泛應(yīng)用，而在水污染治理領(lǐng)域英國也走在世界前列。

英國主要采用PF2的PPP模式，其特點是政府資金以小股東的方式進入，解決了PFI無法解決資金短缺的局限性；緩解了私人投資者的融資壓力，發(fā)揮了私人資本的活力；減少私人部門通過風險溢價向政府索取高額回報的可能性。政府參與程度較深，政府會承擔更多風險；而加拿大PPP模式較靈活，多采用DBFM、DBFMO、BF、DBF和DBFO，由私人部門負責PPP的設(shè)計、建造、運營和維護過程，避免分工不明確而導(dǎo)致推卸責任和風險；澳大利亞的投資者擁有產(chǎn)權(quán)，負責日常管理并獲取最終收益，通過吸引私人投資，減少政府負擔；美國則采用外包與私有化結(jié)合，充分利用了私人資源來滿足公共需求；降低了私人融資成本，減少了財政補貼；日本的PFI無法解決資金緊缺的局限性；韓國多采用BTO、BTL，政府保留對所有權(quán)的控制。

我國的融資工具較多的使用的是銀行貸款，而其他發(fā)達國家融資渠道比較豐富，例如發(fā)行債券，引進長期穩(wěn)定回報的資金，如社保基金、養(yǎng)老基金等。我國的融資機制因為缺乏中央和地方協(xié)同發(fā)展、分工負責的特征，會導(dǎo)致我國地方政府的商業(yè)融資受到影響。在水污染防治領(lǐng)域，使用新增的PPP項目比重較低，但隨著公眾及政府對水污染問題的重視，PPP模式在水污染防治領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣泛。我國水污染治理項目應(yīng)以PPP投融資創(chuàng)新為起點，加快建立相關(guān)產(chǎn)業(yè)基金，加速建立多層次的資本市場，真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的核心作用。相比于發(fā)達國家而言，我國政府的財力不足，如果采取類似于日本、韓國的水污染防治項目投融資模式，由政府先行出資不符合我國的實際情況，因此應(yīng)根據(jù)我國現(xiàn)階段的國情在水污染防治領(lǐng)域采取適用的PPP投融資模式，根據(jù)我國各地區(qū)的企業(yè)規(guī)模與負擔情況、經(jīng)濟發(fā)展水平以及政府財政狀況等具體情況來選擇，在已建成的污水處理廠中，可以選用TOT模式（租賃-更新-經(jīng)營、購買-更新-經(jīng)營）；對于新建的污水處理廠，可以選擇的PPP模式有BOT、BOOT、BOOTT、BOO等公司合營模式。

3 水污染防治項目PPP投融資風險評價

導(dǎo)致水污染防治PPP項目失敗的風險因素雖然復(fù)雜多樣，就私人部門而言，由于承擔的角色不同，其風險也存在差異。水污染PPP項目的主要風險包括政策風險、市場風險、營運風險、自然災(zāi)害風險、收益不足風險等。而風險的識別和合理分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵。

資金價值評估是目前水污染防治PPP項目經(jīng)濟評價的核心，由于水污染防治PPP項目具有建設(shè)期長、占用資金多、風險不確定等特點，因此在選定具體水污染防治PPP投融資模式后，需要對其可行性進行科學(xué)的評價。很多國家使用資金價值（VFM）對水污染防治項目實施的可行性進行判斷，通過有效的評估，提高水資源利用率及居民用水安全，降低投資風險。現(xiàn)階段使用范圍最廣闊的VFM評價方法是公共部門基準評價法（PSC）。endprint

我國傳統(tǒng)的項目評價方法通過立項和可行性研究，判斷項目是否可行，以經(jīng)濟性評價為主，缺乏程序嚴謹、科學(xué)并有針對性的評價體系。借鑒國外的實踐經(jīng)驗并結(jié)合我國現(xiàn)階段的具體國情，我國在水污染防治領(lǐng)域引入PSC評價法。使用該方法，需將水污染防治公共部門比較值PSC和全壽命周期成本（LCC）進行比較。PSC可以真實披露政府部門在水污染防治PPP項目中完整和真實的費用，其組成包括：初始PSC、轉(zhuǎn)移風險、保留風險以及競爭中立。初始PSC值包括投資和運營兩部分，是水污染防治公共部門進行建設(shè)、運營、維護等花費的成本；轉(zhuǎn)移風險是指私人部門承擔的風險價值；保留風險是指政府部門承擔的風險價值；競爭中立是保證水污染防治公共部門和私營部門處在平等的位置，防止公共部門由于特權(quán)而獲得競爭優(yōu)勢所需付出的價值。在進行評估時需計算其現(xiàn)值，公式如下：

Ppsc= Ct（1+i）-t

Ct=PSC初+轉(zhuǎn)移風險+保留風險+競爭中立

其中Ppsc—PSC的現(xiàn)值；Ct—第t年政府單獨投資所耗費的成本；n—項目實施周期；i—項目折現(xiàn)率；t—年數(shù)。

初始PSC值應(yīng)與現(xiàn)金流量表相結(jié)合，

初始PSC=投資成本+運營成本-第三方收入；

按照風險分擔的對象不同風險調(diào)整可分為轉(zhuǎn)移風險和保留風險，可運用敏感性分析，對影響PSC結(jié)果的假設(shè)因素進行比較，將風險合理轉(zhuǎn)移，使風險和收益相匹配；通過資本資產(chǎn)定價模型，計算出投資收益率作為基準收益率即需要的折現(xiàn)率。

LCC是指水污染防治項目采用PPP模式后耗費的成本，全面考慮在整個生命周期內(nèi)發(fā)生的成本，包括：（1）直接成本，公共部門和私人部門共同支付給水污染防治項目的成本；（2）間接成本，項目整個生命周期內(nèi)發(fā)生的全部的管理費用；（3）特殊成本，在選擇的PPP模式下，私人融資成本、風險轉(zhuǎn)移成本以及政府部門發(fā)生的監(jiān)管成本之和。其現(xiàn)值公式如下：

Plcc= Ct（1+i）-t

其中Plcc—LCC的現(xiàn)值；Ct—第t年P(guān)PP模式下的投資成本；n—項目實施周期；i—項目折現(xiàn)率；t—年數(shù)。

所以VFM=Ppsc- Plcc，若VFM大于零，則采用PPP模式，否則采用傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式更為合理。

雖然我國水污染治理領(lǐng)域PPP項目的應(yīng)用大幅增加，但是失敗案例占據(jù)較大比重，法律法規(guī)的不健全，經(jīng)驗的欠缺，盲目效仿國外的案例而不考慮中國國情等等，大量的不利因素使得運用PSC評價法對我國水污染防治領(lǐng)域PPP項目進行可行性分析至關(guān)重要。

主要參考文獻

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