十八大以來黨內監督的創新實踐*

鄧嫣嫣

(中共佛山市委黨校 廣東 佛山 528300)

十八大以來黨內監督的創新實踐*

鄧嫣嫣

(中共佛山市委黨校 廣東 佛山 528300)

十八大以來黨內監督在監督理念上正本清源、指明方向；在工作策略上發揚優良傳統、保持從嚴治黨；對專職機構進行了結構性的調整，并形成了眾多制度性的成果，取得了令世界矚目的成績。系統梳理十八大以來黨內監督的創新實踐，有助于系統地把握中央精神、堅決貫徹中央要求，同時也對黨建工作創新有所啟迪。

十八大以來；黨內監督；創新實踐

中國共產黨向來高度重視黨內監督，尤其是十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足人民群眾的根本利益，以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療傷、壯士斷腕的勇氣，在黨內監督方面進行了許多行之有效的實踐探索，出臺或修訂了50余部黨內法規，僅中管干部就有250人接受組織調查(數據統計出自中央紀委監察部網站執紀審查通報，統計截至日期為2017年5月24日)，創新力度之大、改革成果之豐碩令世界矚目。四年多的創新實踐繼承了黨的優秀傳統，在監督理念、工作策略、機構調整、制度創新等方面都有重大突破，為繼續深化黨風廉政建設和反腐敗斗爭奠定了堅實基礎。

一、監督理念的創新

理論對實踐具有巨大的指導作用，理念的創新直接影響著具體工作的安排部署。十八大以來，黨中央對黨內監督的任務、重點、核心以及黨內監督與外部監督的關系等方面都有了新思想和新觀點，為黨內監督正本清源，指明了方向。

(一)明確了黨內監督的任務和重點

過去一段時間內，黨內監督主要表現在對黨員干部違法行為的監督上，對違紀行為處理較少，這使得黨章黨規黨紀意識弱化的問題在黨內十分突出，黨內“有法不行”現象嚴重。一些黨員違紀不違法，不按照黨章黨規黨紀嚴格要求自己；一些黨的領導干部“身在其位不謀其政”，輕視、漠視黨務工作，在黨員群眾中造成極壞的影響，破壞了黨團結統一的形象，削弱了黨的領導能力及與群眾的血肉聯系。為此，黨的十八屆六中全會通過《中國共產黨黨內監督條例》，第一章“總則”第五條明確規定“黨內監督的任務是確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行，維護黨的團結統一，重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發揮核心作用，保證全體黨員發揮先鋒模范作用，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當。”[1]從而統一全黨認識，為今后加強監督執紀、做到“四種形態”提供了根本依據。

(二)強調了民主集中制是黨內監督的核心

民主集中制是黨的根本組織制度和領導制度，習近平總書記強調“堅持民主集中制是強化黨內監督的核心”。[2]只有集中沒有民主，就會出現“一言堂”；只有民主沒有集中，則會削弱黨的凝聚力和戰斗力。黨的十八大以來高度重視民主集中制的貫徹落實情況，十八大通過的黨章修訂案增寫了尊重黨員主體地位，2013年中央在頒布的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017)》中，首次將民主集中制建設作為單獨一部分與思想、組織、作風等建設并列闡述。同時，在歷次教育實踐活動多次強調嚴格執行民主集中制，從加強思想教育和完善制度上努力使民主集中制成為全體黨員干部的思想自覺和行動自覺。

(三)理順了黨內監督與外部監督的關系

中央政治局第43次會議明確指出：“黨的執政地位，決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的。”[3]但過去黨規黨紀與國家法律大量交叉重復，使得紀委和司法部門的工作出現大量交叉，影響了監督力度。對此，十八屆四中全會指出：“黨規黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己”。[4]2015年10月12日，中共中央政治局召開會議審議通過了新的《中國共產黨紀律處分條例》，將70余條與國法重復的內容刪除，同時增寫了“拉幫結派、對抗組織調查”等一系列違紀內容，旗幟鮮明地表明了“紀法分開、紀在法前、紀嚴于法”的監督新理念。把黨內監督放在國家監督的大格局中思考，2016年11月，中央決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點，由省(市)人民代表大會產生省(市)監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，進而探索協調銜接黨內監督與人大監督、司法監督等，形成監督合力，推進整體監督。

二、工作策略的創新

在開展工作的具體過程中，我們黨繼承優良傳統、始終保持高壓態勢、創新責任落實機制，迅速地打開了工作局面，使黨內監督工作真正落到實處。

(一)繼承和發揚黨的優良傳統

重視作風建設是我們黨的一大特色，從黨員領導干部的思想作風、學風、工作作風、領導作風、生活作風入手，嚴明黨紀、防微杜漸。十八大后，黨中央先從工作作風入手，于2012年12月4日的第二次中央政治局會議上就審議出臺了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的有關規定》共8條，從工作和生活待遇等小處入手整頓黨員干部的工作作風。隨后，通過持續開展學習活動來整頓思想、統一認識，包括黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”教育實踐活動、“兩學一做”學習教育活動。學習對象范圍之廣、密度之大、主題之鮮明使全體黨員干部經歷了一次思想洗禮。期間，習近平總書記于2013年9月23日至25日全程參與了河北省委常委班子專題民主生活會，在會上強調：“批評和自我批評是解決黨內矛盾的有力武器。全黨同志特別是各級領導干部要增強黨性，本著對自己、對同志、對班子、對黨高度負責的精神，大膽使用、經常使用這個武器，使之越用越靈、越用越有效，以此促進民主集中制的貫徹執行，促進黨內生活的嚴格規范，促進黨性原則基礎上的團結，切實提高領導班子發現和解決自身問題的能力。”。[5]通過這一系列工作，黨中央向全黨、全社會傳達了一個明確信號：黨的作風建設是經常性和長期性的，我們必須繼承和發揚黨的優良傳統，永葆共產黨人艱苦奮斗、勤于學習、勇于斗爭的政治本色。

(二)保持黨內監督的高壓態勢

2013年1月，在中央紀委委員學習貫徹黨的十八大精神研討班上，王岐山強調“要深刻認識黨風廉政建設和反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性。堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間。”[6]十八大以來，黨內監督始終保持對腐敗的零容忍，“打虎拍蠅獵狐”效果顯著。黨的十八大以來，立案審查中管干部240人，處分223人，移送司法機關105人。在強有力的震懾下，2016年有5.7萬名黨員干部主動交代違紀問題。同時，狠抓“四風”問題不放松，2013年起總共查處違紀違規問題15.5萬起、處理黨員干部20.8萬人。(見表1)(數據統計出自十八屆中央紀委歷次全會工作報告，統計截至日期為2016年12月31日)

表1:落實八項規定,查處“四風”問題年份查處違紀違規問題處理黨員干部其中給予黨紀政紀處分的20132.4萬3萬760020145.3萬7.1萬2.3萬20153.7萬4.9萬3.4萬20164.1萬5.8萬4.3萬

(三)推行并落實“兩個責任”

責任不落實必然會導致理論與實踐相脫節，黨內監督不僅是紀委的工作職責，更是黨委的工作職責。黨的十八屆三中全會明確提出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度”。十八屆中央紀委六次全會更明確指出，“紀委監督重點是履行監督執紀問責的職責。黨內監督是全黨的任務，第一位的是黨委監督”。2016年6月28日，中央政治局審議通過《中國共產黨問責條例》，以問責倒逼落實，使各級領導干部都把黨內監督作為重要工作來抓。

三、專職機構的調整

(一)紀委結構性改革

首先是對紀委的職能進行了厘清和回歸，剝離無關副業，改變紀委職能存在的越位、缺位和錯位現象，2013年以來由中央紀委帶頭清理協調議事機構，清理前，省一級紀委共參與4619個議事協調機構，平均每個紀委參與144個，其中個別省多達250個。清理后，省級紀委參與的議事協調機構減至460個，平均14個，精簡比例達90%以上。地市級紀委也正陸續展開清理議事協調機構工作。其次，推動對紀委的雙重領導機制建設，強調“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”的“兩個為主”工作機制，增強了紀委的相對獨立性和權威性。第三，調整內設機構，在保持內設機構總數和行政編制總數不變的同時，大量增加一線工作力量，同時加強紀委的自我監督。中央紀委首次成立了紀檢監察干部監督室，專事內部監督工作，地方各級紀委也在相繼成立對應機構。十八大以來，中央紀委機關談話函詢218人、組織調整21人、立案查處17人，全國紀檢監察系統共談話函詢5800人次、組織處理2500人、處分7900人，維護了紀委隊伍自身的純潔。2017年1月8日，第十八屆中紀委第七次全會通過《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行) 》，則進一步加強了自我監督制度機制的建設。

(二)巡視工作的調整

十八大以來，黨中央明確了巡視工作的政治性質而非業務巡視，從政治上看問題，圍繞堅持黨的領導這個根本問題來開展。在巡視范圍上，逐步構建全覆蓋的巡視格局，目前已有60個中央單位黨組織建立了巡視制度、各級市縣正在探索巡視巡察有機銜接。在巡視機制上，實行“不固定”，即巡視組組長、被巡視對象、巡視組與巡視對象關系“三個不固定”，建立巡視組長庫，一次一授權，突破利益關系；堅持“回頭看”，即對已經巡視的地方、單位進行再巡視，實現巡視常態化。

(三)派駐監察工作的調整

派駐紀檢組是上級紀委對下級黨委及班子成員進行監督的重要機構，十八大以來派駐監察工作進行了一系列的調整，如統一派駐機構名稱、統一管理；制定有關專項經費管理辦法；調整優化部門聯系范圍；理順派出機構、派出機關與駐在部門的關系，強化三者間領導與被領導、監督與被監督的職能定位等等。《中國共產黨監督條例》中還特別規定派駐紀檢組至少每半年會同被監督單位黨組織專題研究一次黨風廉政建設和反腐敗工作，強化了上級對下級的監督指導作用。

(四)試點成立監察委員會

北京、山西、浙江開展監察委員會的試點工作意味著我國國家監察體制改革進入新的歷史階段，一是進一步提高了監察機關的獨立性和權威性，《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》規定“監察委員會由本級人民代表大會產生。監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生；監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。”監察委員會成為與“一府兩院”并行的國家機構，直接對人大和上一級檢查委員會負責并接受監督。二是優化整合了黨和國家的監察力量，試點地區人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。同時，監察委員會還與紀律檢查委員會合署辦公，履行監督、調查、處置職權，為此可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。這就整合了原本分散在政府、檢察院和紀委的監察功能，提高了監督效能。三是擴大了監察范圍，按照現行的行政監察法，監察部門的覆蓋范圍只包括國家行政機關及其公務員，以及國家行政機關任命的其他人員。紀委的覆蓋范圍只包括全體黨員，這使有些非黨員的公職人員難以受到監管。這次試點將監察委員會的管理對象規定為本地區內所有行使公權力的公職人員，實現了監察對象的全覆蓋。

四、基本制度的創新

鄧小平同志曾說過：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，[7]要貫徹新的監督理念、鞏固監督成果，最終落腳點就是制度建設。根據黨的十八大關于黨的建設總體部署，中央出臺《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》，十八大以來至今已出臺或修訂黨內法規50余部，基本制度也進行了重大調整，主要概括為以下兩個方面。

(一)調整制定行為規范制度

行為規范既包括正面倡導也包括負面禁止。在正面倡導上，2015年出臺《中國共產黨廉潔自律準則》，將廉潔自律的要求對象從黨員領導干部拓展到全體黨員，將廉潔自律的范圍從從政用權擴展到修身治家，為全體黨員樹立了一條道德高線。2016年出臺《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，對如何正確開展黨內政治生活提出了基本原則。在負面禁止上，針對興建樓堂館所、辦公用房、公務接待、公務用車、公務出差、會議活動、資源節約等方面出臺了一系列制度，包括《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《黨政機關國內公務接待管理規定》、《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》等等。其中最重要的是修訂了《中國共產黨紀律處分條例》，將原條例列舉的10類違紀行為整合修訂為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律6大類。突出政治性，為全體黨員劃下了行為底線。此外，還出臺或修訂了《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產黨地方委員會工作條例》、《中國共產黨工作機關條例(試行)》等重要工作制度，為黨的組織、部門和領導干部選人用人、開展工作提供了具體指導。

(二)創新實踐執紀監督制度

首先是通過修訂制度強化巡視工作，《中國共產黨巡視工作條例》將巡視工作的重點定位為“一個中心，四個著力”，明確了巡視的政治屬性，同時將中央巡視工作領導小組對省區市巡視工作原“指導”關系改變為“領導”關系，并將“派出巡視組的黨組織領導巡視工作不力，發生嚴重問題的”納入責任追究范圍，著力打造巡視“利劍”。其次，通過制定制度明確各方監督責任，《中國共產黨問責條例》規定了各級黨委(黨組)、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委(紀檢組)及其領導成員的監督責任，《中國共產黨黨內監督條例》則全方位地規定了黨的中央組織、黨委(黨組)、紀委、黨的基層組織和黨員各自的監督責任，同時對黨內監督與外部監督的相結合做出了具體指導。最后，通過制定制度加強專職機構的自我監管。十八屆中央紀委第七次全會審議通過了《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行) 》，力求建設忠誠干凈擔當的紀檢監察隊伍。

通過對十八大以來黨內監督創新實踐的梳理總結，可以得到幾點啟示：一、創新必須重視歷史積淀，我們黨是一個有著豐富歷史經驗的黨，繼承并重新發掘、利用好黨的優良傳統是我們開展工作的重要抓手；二、創新必須堅持問題導向，不管是理論創新還是實踐創新，只有堅持問題導向，才能夠“快準狠”地切入問題；三、創新必須強調頂層設計，改革進入深水區，必須要有理念指導、要變革機構制度，才能取得實際效果。

[1]新華網.中國共產黨黨內監督條例(全文)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838242.html.

[2]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-5-3.

[3中國共產黨新聞網.中共中央政治局召開會議決定召開十八屆六中全會分析研究當前經濟形勢部署下半年經濟工作[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0727/c64094-28587218.html.

[4]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[5]新華網.習近平.堅持用好批評和自我批評的武器 提高領導班子解決自身問題能力[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-09/25/c_117507853.htm.

[6]人民網.王岐山在中央紀委委員學習貫徹黨的十八大精神研討班發言強調牢記黨章 求真務實 全面履職[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2013/0125/c70731-20328250.html

[7]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.333.

(責任編輯：衛令海)

2017-05-24

鄧嫣嫣(1988- )，女，廣東佛山人，碩士，中共佛山市委黨校講師，研究方向：黨史黨建與基層治理。

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1672-1071(2017)04-0027-06