政府調控與高校自律：專業設置科學化的雙重保障

張彩云+趙冬

摘 要：專業設置適應經濟社會發展是高等教育供給側改革的重要內容，也是當前高校轉型發展面臨的重大問題。專業設置重復、結構失衡、內涵過窄、特色不彰等問題不僅是高等教育重規模輕質量、重外延輕內涵的必然后果，也是政府部門宏觀調控不力和高校約束機制缺失等因素共同作用的結果。提高專業設置的針對性、有效性和適應性，必須從政府和高校兩個層面建立和完善專業設置審議、專業評估與認證、專業預警與淘汰、程序約束、專業動態調研、專業整合改造等調控機制。

關鍵詞：專業設置；政府調控；高校自律；保障機制

中圖分類號：G642.3 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）08-0079-05

我國高等教育大眾化發展要求高等教育對經濟社會發展作出敏銳反應，為社會主義現代化建設培養優秀創新人才。2012年，教育部發布《普通高等學校本科專業設置管理規定》，明確提出高校專業設置與調整應主動適應我國經濟社會、科學技術的發展需要。但是，專業設置重復、結構失衡、專業與產業脫節等問題仍然突出。當前，我國經濟社會發展正向以科技進步和自主創新為依托的集約化道路轉變，經濟增長方式由要素驅動型向創新驅動型轉變，產業結構升級和技術革新使勞動者內涵發生著深刻變化。促進高等教育與經濟社會協同發展，迫切需要政府和高校雙管齊下，從教育體制、工作制度等方面完善專業設置的科學評價體系與調控機制，以實現高等教育的可持續發展。

一、高校專業設置的現實困境

1.專業重復率依然偏高

1999年以來，我國高等教育大眾化在滿足人民群眾接受高等教育需求方面取得了長足進步，但是高校規模高擴張伴生著專業設置高重復率。專業設置重復率是指重復開設某一專業的高校比率，即專業布點數。專業設置重復率偏高主要表現在專業布點多，高校設置相同的專業多。以湖北省為例，2015年，湖北省的67所本科院校、307種專業中，有62所院校開設有英語專業，緊隨其后的是計算機科學與技術、視覺傳達設計、環境設計、市場營銷、國際經濟與貿易、電子信息工程、法學、產品設計、信息管理與信息系統等本科專業，分別有57、53、51、49、49、46、42、42、41所。①62所高校重復設置最高的“英語”專業，重復率高達93%，重復率最低的“信息管理與信息系統”也達到了61%。近年來，為適應信息技術、高端裝備與材料、數字創意等高技術產業和戰略性新興產業發展要求，我國高等教育部門根據科學分工和產業結構轉型升級需要不斷設置新的學科門類。根據教育部提供的數據，全國高校2014年新增1681個本科專業。新增開設10個以上專業的高校超過了30所，而這10個專業占了整個新增專業的22.42%。其中，開設物聯網工程專業的有54所高校，開設翻譯專業的有44所高校，開設工程造價、酒店管理等專業的有39所高校。②新增專業數量和高校布點數量是教育行政部門進行高等教育規模宏觀調控的重點內容之一，也是高校專業設置適應經濟社會發展的難點。

2.專業結構與產業發展脫節

專業結構是指專業的數量與種類的構成關系。衡量高校專業結構是否合理主要看專業點數和專業種數。專業點數是指開設同一專業的學校數量，專業種數是指所有高校總共開設的專業種類的數量。專業結構與產業結構之間具有緊密相連、互相影響的關系。一方面，產業結構的調整、變動和轉型升級要求高校專業結構調整與其相適應；另一方面，高校根據經濟社會發展要求，培養不同類型、不同層次的專業人才，唯有如此，專業結構與產業結構才能相適應。然而，高等教育規模擴張的辦學慣性和生源競爭的壓力長期左右部分高校的專業設置，導致專業設置跟風隨眾、求大求全，專業結構不能很好貼合產業轉型的發展方向。推進高等教育大眾化必須正視高等教育的結構問題。這個問題表現為：一方面，經濟社會和科技發展急需的專業設置普遍不足；另一方面，不適應產業轉型發展要求的所謂熱門專業持續低水平重復建設。2000年前后，我國人才結構就已呈現嚴重失衡，并集中表現為“八多八少”的特征。③“八多八少”反映出我國在經濟社會高速增長期高校專業結構與經濟結構不相匹配，專業設置高度集中，人才有效供給不足的客觀現實。如今，這個問題仍然沒有得到很好解決。

3.專業內涵復合程度較低

經濟全球一體化、產業跨界融合化、職業崗位綜合化、人才素質復合化對高等教育人才培養提出了更新更高的要求，需要高校拓展專業內涵，設置綜合課程、復合課程。在計劃經濟時代，我國的專業劃分十分細致，高校的人才培養按照計劃、按照行業需要進行分配，一般來說，一個專業對應一至兩個職業崗位，專業設置與職業崗位對應性十分明顯，專業口徑比較小。但進入市場經濟時代，情況就完全不同了。進入21世紀以來，社會文化、科學技術發展迅速，產業跨界融合打破了職業崗位的界限，單一的專業人才已經遠遠不能滿足職業崗位對復合型人才的要求。在西方，美國、英國、德國等發達國家一個專業常常要對應10個以上的具體社會職業。④改革開放以來，雖然我國根據國民經濟發展狀況對本?？茖I目錄進行了五次大規模調整，專業總數在下降，但是與西方發達國家相比，我國專業設置總量、專業口徑、專業內涵仍然過窄，課程綜合復合程度還較低，畢業生適應職業崗位的能力不足。2014年，全國應屆高校畢業生達727萬人，但仍有不少企業為招不到合適人才而苦惱，一線技術人才短缺率接近50%。⑤其中一個重要原因就是高校專業內涵過窄。

4.專業條件不足，特色日益淡化

近年來，不少高校尤其是新建本科院校錯位發展意識淡薄，在新專業申報過程中，片面追求專業數量，忽視教學經費投入、師資隊伍建設以及實驗設備、圖書信息、實訓基地建設，新專業建設水平和人才培養質量難以得到保障。很多高校雖然規模龐大，學科專業門類齊全，但是專業設置缺乏特色。比如，有些高校名為師范院校，但為了吸引生源，紛紛設置財經類、管理類等所謂熱門專業，教師教育專業比例不斷縮小且日益邊緣化。

二、高校專業設置的困境成因

高校專業設置特色缺失、結構失衡、內涵過窄等問題導致高等教育人才培養目標與行業崗位需求不匹配，這已嚴重影響到畢業生的就業質量以及教育資源的有效利用。究其原因，既有政府部門的政策問題、機制問題，也有高校的認識問題和管理問題。

政府層面，政府的高校評估指標體系分類指導導致專業設置同質化。按照《國際教育標準分類》，我國高等學?？煞譃槿N基本類型：第一類是學術型大學，這類高校主要開展精英教育，以傳授基礎學科和應用學科的學科理論為主，研究高深學問，培養碩學閎才；第二類是應用型本科高校，主要以傳授各行各業的專門知識為主，培養不同層次的應用型專門人才，這類高校一般都是中央部屬院校、地方高校、民辦本科院校以及獨立學院；第三類是職業技術高校，主要以傳授各行各業職業技能為主，培養不同層次的生產、管理、服務等第一線的技能型人才。第二、第三類高校面向和服務于地方經濟社會發展、滿足人民群眾接受高等教育的迫切要求，主要培養應用型人才。高等教育結構的復雜性決定了上述三類高校的劃分只是相對的，其區別主要在于人才培養目標和培養規格不同。根據上述劃分，每一所高校在高等教育結構中都應有自己的定位，都應有符合所屬類型的專業設置、人才培養目標和培養規格。教育行政部門用學術性、綜合性大學的精英教育評價標準去評價其他類型的一般本科高校，必然導致專業設置缺乏特色，偏離地方經濟社會發展方向，這是導致第二、第三類高校專業設置缺乏科學性、實用性的首要制度性因素。首先，《普通高等學校本科專業目錄（2012年）》的編制是以單一學科作為專業劃分的主體，專業劃分極少跨學科、跨專業，也缺乏應用型專業。這種專業劃分適合學術型人才培養，不太適用于應用型和復合型人才培養。其次，專業設置評價體系與審批程序缺乏科學性和規范性。政府部門對擬新增專業組織的市場需求調查、辦學條件等方面的專業評價，尚存在行業企業意見缺位、主管領導個人傾向等不足。同時，無論在新增專業的審議階段，還是在專業審批環節，相關部門的決策都不免因一些高校的一味“求大”而受到干擾。

高校層面，求大求全的辦學定位、利益至上的功利主義是產生專業設置結構性矛盾的主要原因。首先，辦學定位模糊，加劇了專業結構失衡。一些高校不恰當地把自己定位為綜合性大學，錯位發展意識淡薄，專業設置貪大求全。單科性學院向多科性高校發展，多科性高校向綜合性研究型大學看齊，諸如此類現象比較普遍。雖然有些高校把人才培養目標與服務面向定位為教學型、應用型，但實際自覺不自覺地向研究型大學的辦學定位靠攏，追求培養目標精英化、學科綜合化、專業全面化、科研高端化，迷失了地方本科高校的前進方向，造成專業結構比例失調，以致人才培養目標與市場需求之間出現結構性矛盾。其次，功利主義至上誘使專業重復設置。一些高校片面地將經濟效益放在第一位，將增加熱門專業數量、擴大招生規模作為實現“跨越式”發展的途徑并以此作為成績；一些高校將教師津貼與專業招生人數掛鉤，加劇了功利主義的泛濫和膨脹。最后，高校專業設置缺乏自我約束機制。專業設置是一項系統的復雜工作，特別需要深入產業、行業進行市場調查研究，但有些高校對此類調查研究走過場，甚至根本不調查，有些雖然進行了較為扎實的調查，但是由于調查中行業企業缺位，調查結論也不科學，少數高校甚至聽任二級學院隨意砍掉冷門專業，增加熱門專業，跟風隨眾。

三、政府部門有效調控專業設置的方式探索

政府對高校學科專業設置實行宏觀調控是政府職能、高等教育、市場經濟三個內在因素共同決定的。為了促進高等教育與我國產業轉型發展相適應，優化高等教育結構，引導地方本科高校專業結構與產業結構協調發展，實現高等教育產品的有效供給，政府部門需要通過政策、法規、財政等手段，建立和完善專業設置的宏觀調控機制。

1.創新專業設置審議機制

2012年《普通高等學校本科專業設置管理規定》下放了高校專業設置自主權，減少了專業設置的審批環節和審批數量，但教育行政部門的評價審批機制絕不能弱化，否則，純粹的市場配置會導致專業設置與調整喪失科學性與合理性。2014年，《人民日報》發表署名文章，批評某些高校在教育部專業設置審批權下放后，過度跟從市場熱點，為增加收入盲目增設專業。⑥規范高校專業設置程序，需要政府創新專業設置審議機制。首先，教育部和省級政府相關部門應強化監督機制，重視產業行業意見在專業設置過程中的重要作用，設立產業行業專業設置評估委員會，強化專業設置評價、審議職能，制訂工作細則，根據本地區高等教育發展規劃、人才培養、專業布點等情況，結合相關科類教學指導委員會所提意見，對高校擬設置、調整的專業進行評估、審議。其次，教育部學科發展與專業設置專家委員會作為教育部的專業設置評價專家組織，要充分發揮其評價監督職能，為高校專業設置提供建設性意見。強化學科專業設置審議制度的最終目的，就是要做好專業設置的統籌工作，有效調控學科專業設置與區域經濟、產業行業相適應，優化學科專業結構，提高畢業生就業率，最大限度避免高等教育資源浪費。

2.開展專業評估與認證工作

完善專業設置評估機制是提高學科專業教育水平的有效治理手段，也是政府教育部門實現宏觀調控的重要內容。在精英教育階段，高等教育質量更多依靠高校自身來保證，高校單向為社會輸送人才。在高等教育大眾化階段，這種情況發生了很大變化，高校的辦學層次、類型以及社會對人才的需要呈現多樣化趨勢，高校人才培養體制的自我認可、自我鑒定開始行不通了。完善專業評估機制，就需要政府教育部門綜合應用撥款、規劃、信息服務、政策指導、資源配置以及必要的行政措施，認真組織實施專業評估，把評估結論作為指導新設置專業繼續招生、暫停招生或停止招生的依據。首先，重視評審重點專業，進行專項經費投入，發揮專業建設示范效應，促進形成優勢專業和特色專業。其次，建立實施專業評估認證體系，以評促建，促進專業建設上臺階、上水平。再次，完善新專業評估檢查機制，規定開設新專業后，高校要不斷進行專業條件建設，定期向政府部門提交新專業自查報告，政府部門統一組織檢查，在高校培養出1—2屆畢業生后，組織新專業建設評估。最后，教育行政部門聯合或者委托社會公眾認可度高、具有良好公信力的第三方教育數據咨詢和評估機構（如麥可思研究院），對高校專業設置的科學性展開質量評估和專業認證。

3.實施專業預警與退出機制

政府部門協同人力資源部門、行業企業共建專業預警與退出機制，是專業設置適應經濟社會發展的重要舉措，也是提高高等教育質量和解決高校畢業生就業難的突破口。近年來，教育部會同麥可思公司連續5年進行了專業預警工作，在社會上產生了積極影響。安徽省教育廳針對市場需求小的純文純理的教育類專業，減少教育類專業布點，同時改造部分教育類專業，設置“食品與檢驗”等以培養“雙師型”教師為目標的教育類專業，嚴格控制就業市場面窄的法學專業的布點。上海市對本市高校連續3年以上簽約率低且布點較密的18個本科專業進行了預警，并要求設置此類專業的高校加快研究預警專業的社會需求和人才培養模式，評價人才培養的各個環節，分析專業教學和質量管理中存在的問題，提出改進措施。⑦對于專業結構失衡、社會需求小的專業，上海市教委從宏觀上加以限制，減少預警專業的招生總量，同時組織教學評估。遼寧省教育廳通過專業預警機制向社會公布年度建議高校暫緩申請增設的本科專業名單，有效促進專業設置與經濟社會發展的不斷吻合。實踐證明，建立高校教育專業預警與退出機制是提高專業設置質量和解決大學生就業的有效途徑。首先，教育行政部門應主動與行業企業、權威教育咨詢機構聯合開展專業預警，招生主管部門要根據預警信息適當調控專業設置布點和專業招生數量。其次，教育行政部門要加強預警專業存在問題的分析診斷，提出整改建議，并定期組織專業整改效果評估。最后，教育行政部門要有效實施專業預警和退出聯動機制，當專業報考人數連續3年下降，畢業生就業率又連續3年處于學校就業率倒數幾位時就應發出警示。如果在警示階段招生就業仍持續下滑，政府部門就要亮黃牌或紅牌，直至取消招生資格并及時將淘汰專業向社會公布。

四、構建高校專業設置自律機制的路徑選擇

只有政府相關部門的宏觀調控與高校自律機制實現有效結合，專業設置才能步入規范化、科學化的良性發展軌道。高等教育供給側改革迫切要求高校擺脫功利主義羈絆，按照學科專業建設發展規律和產業轉型發展趨勢，重新審視辦學定位，提高自審意識，建立自我監督、自我糾偏的約束機制，提高專業設置質量，實現人才有效供給。

1.建立新增專業程序自我約束機制

設置新專業是經濟社會發展對人才的需要，也是高校優化專業布局，提升辦學競爭力的需要。對于為什么設置新專業，專業的社會應用性如何，課程體系如何支撐，專業條件如何等一系列問題，高校應建立嚴格的考察、評估、論證、審議等自我監控、自我約束機制。一是高校要建立專業設置評估審議機構，制定評估審議規則，根據授權組織實施高校內部專業評估與專業認證工作。二是按照經濟社會發展方向和學校辦學目標，制定學科專業發展規劃，依據區域產業結構調整、轉型發展趨勢以及人才培養定位，優先扶持符合地方支柱產業、戰略性新興產業、現代服務業等領域的新增專業。三是按照地方高校轉型發展、產業轉型創新和職業崗位變化等要求，精心設計、充分論證人才培養方案，重視應用型、復合型、技能型人才的培養，確保增設專業具有相應社會需求基礎與學科內涵。⑧四是創造符合設置新專業要求的基礎條件，如教學設施、師資隊伍、實驗設備等。五是要對專業設置的基本要素，如人才培養方案、課程體系、實踐教學基地等進行認真考察、全面評估和審議，對于準備期低于兩年、基礎條件不足的新增專業應一票否決。

2.積極完善專業設置調研制度

由于高校人才培養周期較長以及專業設置相對滯后，所以高校專業調適是一個長期的動態過程。為了增強專業的適應性，無論是新專業增設，還是老專業淘汰，都必須經過產業結構、職業崗位、畢業生跟蹤等多角度、全方位的系統調查和可行性論證。面對瞬息萬變的市場，高校專業設置與調整中應主動開展調查研究，準確把握市場信息，增強預見性。當前，我國經濟結構、產業結構與高校的學科專業結構聯系越來越密切，產業結構調整和轉型升級要求高校特別是以應用型為導向的地方高校必須主動開展產業結構調查，地方經濟社會發展情況調查，人才需求調查，產業與專業對接情況調查，畢業生就業跟蹤調查等，以盡快形成科學規范的調研制度，促進專業調整適應社會經濟發展對專業技術人才的不同需求。作為浙江省專業設置與調整適應地方經濟社會發展的先進典型，浙江臺州學院從2002年開始，專門組織人員配合臺州市人民政府開展先進制造業基地建設，并對人才培養規劃進行專題調研論證，摸清臺州特色產業、主導產業、新興產業和先進制造業對人才引進、使用和培養的基本現狀，及時掌握企業人力資源發展中存在的問題和未來應用性人才的需求導向，樹立“需求驅動”的專業調整思路。

3.科學規范專業發展格局

當前，地方本科高校正在向應用型轉變，專業整合升級與專業內涵創新是高等教育大眾化轉向應用型的重點工作。由于高校專業設置建設周期長，具有相對穩定性和自身發展規律，因此，無論是利用相近專業資源整合新專業、新方向，還是依托老專業課程目標、課程體系等進行內涵創新都必須符合專業建設發展規律，符合專業設置規范。首先，按照教育部關于地方本科高校轉型發展的指導思想轉變專業建設思路。高校應克服有什么資源就設置什么專業的僵化思維，打破不適應經濟社會發展要求的專業格局和資源配置格局。其次，適時組織地方、區域產業發展現狀調查和職業崗位調查。按照地方產業發展要求，打破專業壁壘，重新整合辦學資源，促進專業內涵交叉與融合，開辟新的專業應用性方向，提升專業適應能力，實現專業升級。再次，主動深化校企合作，促進產教融合。密切關注職業崗位的技術變化和對應用型人才規格的要求，及時調整人才培養方案，科學優化課程體系和教學內容，積極構建對接產業結構和職業崗位標準的應用型專業課程體系和教學模式。最后，認真組織針對擬改造專業的市場調查與專業論證，規范包括行業企業專業人士在內的高校教學指導委員會的評估與審議程序。

在高等教育大眾化時代，地方高校向應用性、多樣化方向發展已是大勢所趨。專業設置適應經濟社會發展是大眾化教育取得成功的關鍵所在。我國高校專業設置的歷次調整實踐昭示我們，專業設置科學化需要政府相關部門綜合運用政策、財政、評估等多種手段進行長期的、動態的宏觀調控，更需要高校建立和完善自我約束、自我糾偏、自我創新的專業設置機制。

注釋

①②《專業設置趨同 高校招生難》，《光明日報》2015年6月4日。

③辜勝阻：《高等教育的結構失衡必須引起高度重視》，《中國高等教育》2001年第7期。

④薛國仁、趙文華：《專業：高等教育學理論體系的中介概念》，《上海高教研究》1997年第4期。

⑤陸建非：《轉向應用技術型：本科怎樣起步》，《光明日報》2014年8月12日。

⑥趙婀娜：《一高校計劃新開56個專業》，《人民日報》2014年10月15日。

⑦韓曉蓉：《18個本科專業登上預警名單》，《東方早報》2012年2月3日。

⑧王德山：《高職專業建設服務經濟轉型升級帶來的思考》，《教育與職業》2011年第23期。

Government Regulation and Self-Discipline in Colleges and Universities： Double Protection for the Scientific Professional Settings

Zhang Caiyun Zhao Dong

Abstract：Colleges professional settings adapting to economic and social development is an important part of the supply-side reform of the higher education and the major problem faced in the current development of universities transformation. Professional duplication， structural imbalance， narrow connotation， the lack of features and issues of high education are not only caused by highlighting scale than quality and strengthening extension than intension， but also by the ineffective of government macro-control and restraint mechanisms of Universities and other factors. To improve the professional settings being targeted， effective and adaptable， it must establish control mechanism from two levels of government and universities that improving the professional settings consideration， professional-quality assessment， early warning and elimination of professional， college discipline， and professional dynamic research.

Key words： Professional settings； government regulation； university self-discipline； security mechanism