中國養老服務市場化改革三十年的回顧與反思

摘 要：自1986年民政部制定1986—1990年五年規劃以來，我國養老服務的市場化探索已經進行了三十年。從初始階段的“政府包辦”到后來“養老服務市場化、產業化”的變遷，這種探索深刻體現了我國經濟社會轉型期的特征。2011年以來，我國政府從產業調整和經濟轉型的高度對養老服務業進行重新認識，不斷推進養老服務市場化改革。但在實踐中，政府權責定位不當、市場運行效率不高、市場供給能力有限等仍是改革過程中所面臨的難點問題。為深入推進改革，需要從宏觀、中觀、微觀的不同層面就頂層設計、管理機制、服務內容等多方面持續改進和完善，以實現為老年人提供更加優質服務的終極目標。

關鍵詞：養老服務；市場化改革；中國

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）08-0066-07

隨著我國人口結構的快速老齡化和高齡化，如何通過供給側改革來實現養老服務資源的優化配置，滿足人數龐大的老年人多樣化、多層次需求成為時下最為緊迫的問題。為此，我國政府積極推進養老服務社會化，經過十多年的發展已初步建立了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系。盡管如此，當前的制度安排以高齡、失能、獨居、空巢等特殊老年人的基本照料服務為主，市場化供給十分有限，政府行政主導的服務資源配置方式也不能有效實現養老服務的供需匹配。①與此同時，民間資源沒有得到充分調動，市場機制還沒有充分發揮作用。②這極大地影響了社會化養老服務的供給水平，凸顯了深入推進養老服務市場化改革的重要性和緊迫性。我國養老服務市場化的探索始于20世紀80年代，由于對市場定位模糊和方向不明，其一直在“福利社會化”的框架下緩慢發展。進入21世紀的第二個十年，隨著我國經濟社會領域改革深入推進，養老服務市場化和產業化趨勢日益明顯。本文擬對我國養老服務市場化改革三十年的政策歷程進行梳理，并就其內容及存在的問題進行分析，從而為改革的深入推進提供政策建議。

一、養老服務市場化改革的發展歷程

1.養老服務市場化改革的初始階段（20世紀80年代—90年代末）

20世紀80年代，我國政府嘗試從“包辦福利”和“單位福利”中解脫出來，在社會福利事業改革中開始了養老服務的市場化實踐。1983年，民政部提出國家和社會力量相結合，采取多種形式舉辦社會福利事業。1984年，漳州會議明確了“社會福利社會辦”的指導思想。1986年，民政部第二個五年規劃明確提出，福利事業的責任主體由單一的國家轉變為國家、集體、個人三方共同承擔。③同年，國家計委、民政部聯合發出《關于進一步保護和扶持社會福利生產的通知》，由此福利機構開始走向社會化，其服務對象從“三無老人”向非“三無”老人擴展，民辦養老院也開始出現。基于此，筆者將1986年作為我國養老服務市場化探索的起點。此后，民政部綜合各地的探索與實踐，在13個城市（廣州、上海、溫州、蘇州等）進行了社會福利社會化試點。

在此階段，社區養老服務得到了快速發展，但政府“立足民政，面向社會”的發展思路使其保障范圍十分有限④。而社區因自身資金、人力極其有限，最終采取“以服務養服務”的運作模式。這一運作模式盡管推動了鄰里互助和社區福利服務的發展，國家投資興建的社會福利院也開始由福利型向福利經營型轉變⑤，但由于對市場的不恰當定位，養老服務領域呈現一種唯市場馬首是瞻的情形。總的來說，這一階段剛從計劃經濟體制中解脫出來，對“社會化”或“市場化”的認識還比較模糊，社區養老服務主要作為政府減壓和國企改革“減輕包袱”的手段在實踐中推進。而社會化主體或非常弱小或過度“市場化”，使得作為弱勢群體的老年人基本需求難以得到滿足。

2.養老服務市場化改革的重新定位階段（2000—2010年）

作為20世紀90年代后期國有企業改革的配套措施，社會保障制度在此期間得到了快速發展，同時原有的市場化傾向得到抑制。隨著1999年我國正式進入老齡化社會，加快福利社會化發展逐漸成為各界的共識。2000年國辦發布了《關于加快實現社會福利社會化意見的通知》，要求“資金來源社會化、服務對象社會化、職工隊伍社會化、管理體制社會化”，并對社會力量投資創辦社會福利機構給予政策上的扶持和優惠。由此，“社會福利社會化”從政策探索走向制度安排⑥。同年，中共中央、國務院在《關于加強老齡工作的決定》（中發〔2000〕13號）中首次提出“老年服務業的發展要走社會化、產業化的道路”，并提出“培育和發展老齡消費市場”。此后，《關于加快發展養老服務業意見的通知》等諸多文件就養老服務業運作機制的調整提出了指導性意見，即“政策引導、政府扶持、社會興辦、市場運作”，強調通過公建民營、民辦公助等多種形式推動社會力量參與養老服務業發展。

這一階段主要表現為政府主體的責任回歸，過度市場化傾向受到抑制，政府主導的社會化養老服務體系初步構建。盡管如此，“社會化”名詞成為主流概念，“市場化”概念在主流話語中被有意識淡化或更多地與養老產業聯系在一起，其結果是政府在養老服務體系建設中的職能定位不清晰。由于政府過多地直接參與養老服務市場的供給，出現了“自己搭臺自己唱戲”的尷尬局面⑦。這種現象不僅影響了市場在社會化養老服務中的角色定位，也影響了市場主體參與的主動性和積極性。

3.養老服務市場全面放開階段（2011年至今）

2011年以來，我國養老服務市場化改革進入新時期，相關政策法規密集出臺，覆蓋了從立法、體制創新到政策補貼和優惠等一系列內容（見表1）。這些政策文件要求充分發揮政府“保基本”的作用，并通過簡政放權創新體制和機制，激發社會活力，營造平等參與、公平競爭的市場環境，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體。

為了落實這些政策，有關部委在吉林、山東等8個省份開展養老服務產業試點，通過中央財政資金引導、市場化運作的方式，促進養老服務產業發展。與此同時，為了提升養老服務的質量，2016年國家發改委還提出全面放開養老服務市場，著力放寬社會資本的市場準入，鼓勵民間資本、外商投資進入養老健康領域，推進多種形式的醫養結合，增加有效供給（參見國發〔2016〕21號文），此后國務院辦公廳發布的《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）更是成為養老服務市場化時代到來的重要標志。養老服務的定位開始從福利性事業向市場化產業方向轉變，養老服務業被作為產業調整和經濟轉型的重要力量進入政策議程，政府在“保基本、兜底線”的基礎上，從頂層設計、政策規劃、政策執行和配套等多個方面來推進養老服務的市場化改革。可以說，自2011年以來我國的養老服務市場進入了全面發展的新時期。

二、養老服務市場化改革的主要內容

目前，養老服務市場化改革主要有三個思路：一是改變傳統資金籌集方式，強調市場化籌資。主要側重于從政府供給與籌資一體化的傳統資源分配模式向供給方與生產方分離模式轉變，通過財政補助、稅收優惠、土地使用、信貸融資等政策實現對市場主體的資金支持⑧，并通過建立養老服務產業投資基金、股權融資和債權融資等探索市場化融資渠道⑨。二是強調市場化運作，提升養老服務的質量和效率。主要側重于通過公建民營、委托管理、購買服務等多種方式引導市場主體參與，通過“需求管理”或分層分類方法來實現市場細分⑩，并借助市場定價、信息網絡技術等手段或載體實現服務供需匹配，提高養老服務的供給質量和效率。三是增加市場供給，強化養老服務產業化發展。主要側重于倡導養老服務事業向養老產業轉變，通過養老服務產業規劃、產業政策調整，打造上下游產業鏈以及線上線下產業集群，實現市場的豐富化和多元化?。可以看出，養老服務的市場化改革終究要回到養老服務由誰提供（即市場主體的角色定位）、如何提供（即市場在養老服務資源配置中的基礎地位）、提供什么（即養老產業的發展）等幾個基本問題上來。

1.由誰提供：市場主體角色定位

在相當長一段時間里，養老服務都是由政府包辦或政府絕對主導的，主要針對鰥寡孤獨等弱勢老年人，將其納入政府供養。盡管“福利多元主義”或“混合制”的發展思路已經成為各界共識，但是養老服務屬于福利產品的觀念也已經深入人心，這使得對于社會主體的政策優惠往往難以真正落實。營利性組織在養老服務中的地位更是被淡化和模糊化（如民辦非企業單位），參與養老服務的程度非常有限。這一點可以從民營養老院的發展得到驗證。民營養老院在整個養老機構中承擔的比重不足20%，且大多數提供的是中高端服務。?這種對于營利組織功能和作用的不正確認識，在很大程度上影響了養老服務的供給數量和質量。

因此，養老服務市場化改革首先需要明確的就是市場主體的角色定位。為此，政府不斷尋求制度環境的優化，確立社會力量尤其是民營機構在養老服務供給中的主體地位：第一，不斷摒除體制和機制障礙，積極引導社會主體參與養老，并保障其在養老服務中合法、平等的市場地位。按“非禁即入”原則，不斷降低門檻和條件，為社會主體進入養老服務領域營造良好的政策環境；同時鼓勵民營機構與公辦機構平等競爭，如統一公辦、民營養老機構的補助標準，以避免不平等競爭。第二，改革傳統的政策支持方式。通過政府購買服務、協調指導、評估認證等方式，吸引民間資本舉辦家政服務企業、居家養老服務專業機構或企業（參見民發〔2015〕33號文），支持品牌和連鎖化經營，并在建設資金、土地征用、稅收、信貸、醫保報銷等方面提供更多的政策扶持，如在中央財政資金方面首次探索設立養老服務產業投資基金，要求基金有商業投資回報。第三，不斷提升社會主體的服務能力。通過培育、扶持、監督和反饋機制的構建，提升社會主體市場生存能力，并依靠末位淘汰機制來實現有序競爭。

2.如何提供：市場機制在資源配置中基礎地位

在養老服務社會化進程中，一直存在養老服務資源配置效率不高、供給和需求結構性不匹配等問題，這與政府行政主導為主的資源配置方式密切相關。政府行政手段和資源的不足導致養老服務供給側和需求側的對接錯位，極大地影響了資源配置的效率。?相比之下，市場對于需求的敏感性使其具有先天的優勢，其作為一種資源配置方式能夠自動調節養老供給與需求之間的矛盾。同時市場機制以等價交換作為基本準則，其內在邏輯要求參與者權利和義務的結合，從而能夠更好地體現福利權利與責任義務的統一。?基于此，養老服務市場化改革需要突出市場的基礎地位，以改進資源的配置效率。

當前政府采取的措施主要包括以下幾個方面：第一，發揮市場在獲取需求信息、手段和方式的靈活性和多樣性，積極推進社會主體通過多種手段和方式滿足老年人多樣化需求。基于智慧養老在實現服務供給和需求匹配方面的特殊意義，政府積極支持民間資本運用互聯網、物聯網、云計算等技術手段，對接老年人服務需求和各類社會主體服務供給，發展面向養老機構的遠程醫療服務和老年電子商務，為老年人提供緊急呼叫、家政預約、健康咨詢、物品代購、服務繳費等服務項目（參見國發〔2013〕35號文）。第二，政府通過創新投融資方式，支持以股份制、股份合作制、PPP等模式建設發展養老機構，并進一步嘗試將政府投資舉辦的養老機構特別是新建機構，在明晰產權的基礎上，通過公開招投標，以承包、聯營、合資、合作等方式，交由社會力量運營，實現運行機制市場化。第三，尊重價值規律，實現市場定價。政府積極推進公辦養老機構價格機制調整，要參照機構成本核算，實現統一的補貼標準，面向市場收費。居家養老服務則按照服務內容和服務質量高低實現綜合定價，尋求服務價格透明化。

3.提供什么：養老服務市場化和產業化發展

在我國現行的養老服務框架下，基本公共養老服務覆蓋的主要是獨居、空巢、失能、低保等特殊老年人群，提供的服務內容則是以家政為主的生活照料服務。其中，養老機構招收的大多是具有一定自理能力的老年人，以基本生活照料服務為主，輔以醫療看護、情感慰藉等內容；社區養老主要為居家養老提供社會化支持，以星光老年之家、社區居家養老服務中心/站為載體，為老年人提供助餐、休閑娛樂、醫療康復等服務；居家養老則以上門家政服務為主，輔以家電維修、陪醫問藥、情感慰藉等服務。總體來講，老年人急需的上門醫療、護理以及旅游、養生、娛樂等多樣化和個性化的服務相對比較缺乏，同時跟養老產業相關的異地養老、老年旅游、養生等產品也還處于起步階段。

為此，我國政府出臺了一系列政策法規，大力推進養老服務的市場化、產業化進程：第一，積極推進養老服務標準化建設，鼓勵地方“先行先試”，豐富養老服務市場。如北京、上海等多個省市制定了老齡服務業的地方標準，其中北京在2013年時已有1/3的養老機構開始推行標準化服務，極大地推動了老齡產業的發展。政府還鼓勵各地建設農村幸福院等自助式、互助式養老服務設施，鼓勵家政服務企業積極承擔居家養老、社區養老和集中養老服務，形成以家政服務企業為主體、其他社會力量廣泛參與、政府協助的養老服務體系。第二，培育養老產業集群，打造養老服務產業鏈和一體化的服務網絡。政府積極推進老年生活用品用具和服務產品的特色產業集群以及醫藥、醫療器械、綠色食品等產業集群的發展，圍繞醫療護理、健康檢測、衛生保健、康復陪護、旅游度假等重點，推進服務功能的整合，同時積極打造養老服務產業園區，培育和發展一批養老服務企業和品牌，并以居家服務為重點，發展家政服務網絡平臺，打造線上線下服務網絡。

三、養老服務市場化改革中面臨的問題

養老服務市場化改革在大力向前推進的同時，仍面臨許多問題。這些問題的解決終究要回到國家治理現代化改革總目標之下的政府與市場關系的討論中來。黨的十八大報告以及此后的十八屆三中全會都強調，處理好政府與市場關系的目的在于“使巿場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。2016年年底，中共中央印發的《關于建立健全國家“十三五”規劃綱要實施機制的意見》進一步明晰了政府與市場的關系，并從政府權責定位、市場運行效率以及合理配置公共資源等方面突出了從體制機制改革上保障市場的“決定性作用”，積極發揮政府的“有效作用”。據此，筆者結合上述內容闡述養老服務市場化改革中的相關問題。

1.政府權責定位問題

政府權責定位的關鍵問題在于政府如何實現“放”“管”和“引導”。從我國養老服務市場化改革的歷程看，政府對市場既不能放任不管或充當市場的“親善者”，也不能做一個無所不能的“裁判員”或“運動員”，而是要明確政府權責邊界，“把該放的全部放給市場，把該管的切實管好”。目前，政府與市場、社會之間的權責邊界模糊，缺位和越位現象仍舊比較嚴重，主要表現在以下幾個方面。

第一，政府沒有足夠“放權”。在地方實踐中，政府往往將養老服務的“屬性”和“手段”相混淆，認為福利性與市場化不可融合，“產業化”不可取，關注養老服務的“福利性”“公益性”多，關注“產業化”少甚至對其予以忽視。這導致了養老服務供給基本依靠政府，政府直接進行服務資源配置，并在微觀行動中直接干預。同時，政府在涉及土地、信貸、稅費、醫療等領域的放權比較謹慎，對于一些可依靠市場運作、由民間提供的項目，即使政府供給能力有限，也沒有向民間機構開放。這也意味著市場主體介入有限，政府在放權程度、放權范圍上有待提升。

第二，市場監管無效或失靈。政府通過出臺規劃、監督和評估等規范性文件不斷強化養老服務的監管力度，其中以民政部頒布的《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》最為典型，其對養老機構的設立條件、許可權限、變更終止、監督管理以及法律責任等做了規定。但是，這些規范性文件在細化過程中常存在監管不力或無效的情形，如在公建民營、民辦公助等模式創新中，存在制度缺失，缺乏規范性，運行取向存在不少偏差?。另外，由于市場運作的法規及行業標準不夠完善，許多政策尚處于探索或試點階段，這是導致養老服務市場發展呈現無序粗放狀態、難以實現有效監管的重要原因。

第三，市場引導和培育不足。首先，政策優惠、支持措施存在不能落地現象。如政府諸多文件已明確規定保障居家養老服務網點的用地需要，但目前出臺的土地分類相關法規中仍未對“養老產業”專屬用地分類進行規定。而中央和地方政府出臺的關于民營養老機構補貼、政策優惠等指導性文件，或由于財政約束難以實施，或因重公辦輕民辦的慣性思維，難以真正落實。其次，政府在引導老年人轉變消費觀念方面著力不夠。全國老齡委2014年發布的10個城市的調查結果顯示，僅有36.9%的被訪者愿意由市場提供服務，可見當前老年人購買服務的消費理念還比較滯后。一些老年人過于依賴政府，認為養老是政府的事，忽略自身以及代際的照顧責任，對付費服務不能接受。這就要求政府在確立自身基本責任的同時，積極引導老年人轉變消費觀念，通過市場滿足老年人的需求。

2.市場運作效率問題

市場運作效率主要體現在如何實現充分、公平和有序的競爭。從養老服務市場化改革的歷程看，市場日益在資源配置中發揮基礎作用。在社會化養老服務體系中，在市場機制作用下，養老服務的質量和效率不斷改善。但是，目前養老服務領域還存在主體競爭的不公平性、供需不匹配等問題，極大地影響了市場運作的效率，具體表現在如下幾個方面。

第一，競爭的不充分性。充分競爭的前提是養老服務的生產要素能夠自由流動，體現在養老服務領域就是全面放開養老服務市場，允許各類市場主體平等進入。目前，對于民營資本來說養老服務領域的準入門檻依然較高，如申辦養老機構時存在各種前置審批，無許可證不能開展服務，也不能獲得任何優惠。有些地方還規定民營機構必須擁有“自有土地”，同時在設立標準、運行管理等方面加以各種準入和資格條件的限制，極大地降低了民營資本的積極性和靈活性。值得注意的是，為了實現市場競爭的充分性，一些地方積極探索招投標或招拍掛等方式，但這一過程中假投標、陪標等現象比較普遍，損害了市場競爭的充分性。

第二，競爭的不公平性。這主要體現在公辦機構與民辦機構（包括民辦非企業單位）、本地投資者與外地投資者、外資與內資等不平等的市場地位上。對公辦機構和民辦機構來說，前者往往由于政府的直接投資和補貼，市場地位優勢明顯；后者則由于較高的運行成本和費用而收費高昂，極大地影響了民營機構的市場生存空間。根據《民政部關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》要求，公辦養老機構將全部陸續轉制為企業，政府投資、承擔托底服務的公辦機構推行公建民營。這一政策的具體落實有待時間檢驗。從本地投資者和外地投資者情況來看，由于存在市場保護、虛假招投標以及設置附加條件等，外地投資者很難進入政府的購買名單，其市場地位無法與本地投資者相比。對外資和內資來說，二者的市場地位也有所不同，除了政策優惠方面的區別外，養老服務市場的準入程度也有所差別，降低了它們市場競爭的公平性。

第三，競爭的無序性。其主要表現是養老服務價格扭曲，不能準確反映供求關系。目前，公辦養老機構的一般床位費、護理費均由政府定價，伙食費、代辦服務收費和特需服務收費根據成本自主定價。由于政府給予的補貼價格整體較低，如杭州市公辦養老機構的運行成本需要2500元，收費卻只有1500元左右，這導致了公辦機構“一床難求”。?社區養老服務定價除了政府購買的服務外大多比較隨意，同一服務價格可以相差幾倍。?定價不符合成本補償原則以及政府定價與市場定價雙軌制，導致了政府購買服務定價偏低、養老服務定價缺乏分級評定標準，極大地影響了市場的有序競爭。

3.市場供給能力問題

市場供給能力主要體現在如何實現服務產業化和專業化方面。隨著社會化養老服務體系的快速發展，預計到2020年我國養老服務市場規模將達到3.3萬億元。另據預測，2014—2050年我國老年人口的消費潛力將從4萬億元左右增長到106萬億元左右，占GDP的比例將從8%左右增長到33%左右。?與其相對應的是，當前的養老服務市場仍不成熟，市場主體力量比較弱小，服務供給的內容和能力都比較有限，主要表現在以下幾個方面。

第一，市場化服務內容有限。在養老機構方面，盡管有部分高端產業形態提供養生養老、健康醫療、休閑度假等一整套長者照護服務，如萬科的隨園系列、綠城烏鎮的雅園等，但大多數市場化服務主體主要以參與政府購買服務為主，提供送餐、看護、家政等內容的基本生活照料服務，尚不能提供醫療康復、精神慰藉、臨終關懷等多元服務。同時，在其服務遞送過程中存在養、護、醫、送四大功能分離的現象，缺乏家居認同和親情滋養。?以醫療康復、生活用品、家政服務、金融理財、娛樂休閑等為內容的“銀發產業鏈”尚未形成，不能為老年人提供豐富多彩的、系統化的養老服務。

第二，服務能力低，缺乏專業水準。市場主體是以其專業能力謀求市場地位的，但養老服務領域的市場主體經常受制于專業服務人員的短缺而無法在市場上取得優勢地位。如許多護理人員都是由家政人員短期培訓而來，往往因缺乏專業技能而只能提供簡單的日常照料服務。對于老年人的某些需求如心理疏導和情感慰藉等來說，機構人員也常常因缺乏相關的專業技能而難以提供個性化的服務方案。

四、推進我國養老服務市場化改革的策略

基于我國三十年來養老服務市場化改革脈絡的梳理，筆者認為，需要依靠養老服務供給側改革，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，以滿足老年人的多層次和多樣化需求。改革應從宏觀、中觀和微觀三個層次來進行。

1.從宏觀層面不斷推進頂層設計

養老服務市場化不僅涉及“養老服務”事業，也涉及養老服務產業如何發展的問題。它關系到老齡社會的未來發展思路，同時作為調結構、穩增長的新發力點與經濟發展的良性發展密切相關。因此，必須高屋建瓴，通過頂層設計來對其進行整體規劃。這就要求立法立規，不能總是邊實踐、邊摸索。養老服務市場化改革已經持續了三十年時間，已具有整體規劃的基礎。要實現整體系統化發展，就必須從中央層面制定法律法規，而不是以指導意見形式鼓勵地方先行先試。2015年，北京、天津、江蘇、浙江、成都、青島六個省市分別出臺了居家養老/社會化養老服務的地方法規。2016年，《上海市老齡事業發展“十三五”規劃》明確提出“全面放開養老服務市場”，這為推進養老服務市場的法制化、制度化建設打下了基礎。中央和地方政府應堅持政府主導、社會參與、統籌規劃、分類推進的原則，不斷推進養老服務的社會化、市場化和產業化，不斷提升社會保障水平，推進醫療衛生和養老服務資源整合，提高民營養老機構的地位，構建基于老年人需求導向的居家、社區、機構養老三位一體和線上線下一體化養老服務體系?，提升老年人獲取服務的系統性和便捷性。

2.在中觀層面持續推進體制和機制改革，促成多元主體的合作格局

隨著社會化養老服務體系的初步構建，政府、企業、社會組織、家庭等多元主體深入參與養老服務的供給，呈現出供給主體多元化、對象大眾化、服務內容豐富化的格局。但是，制度慣性、觀念以及體制機制等發展障礙仍然存在，不同主體之間角色定位和分工合作關系尚未形成。因此，要不斷創新社會治理體制和機制，積極培育和支持市場主體的成長和壯大，調整發展結構，以老年人需求為導向，以市場機制配置資源為基礎，以集約化運作為核心，加強養老服務內部產業的互動和外部市場聯動。（21）同時，應借助“互聯網+”技術推動養老服務轉型升級，實現養老服務與醫護、醫療資源之間的銜接與合作，不斷改善養老服務的供給效率。

3.從微觀層面為老年人提供人性化、個性化、精細化和專業化的服務

老年人的身體狀況、心理特點、收入水平以及需求層次各有不同。因此，要基于需求評估，分層分類為其提供人性化、個性化、精細化和專業化的服務。一切改革都應以更有效率地滿足需求為目標，這也要求養老服務市場化改革要以老年人需求為本位。要圍繞老年人的需求，不斷推進政策創新和服務內容創新，從一般的生 活照料服務向多樣化的優質服務拓展，如高級專業護理、養老保險、養老金投資理財、老年旅游以及老年教育等高層次、專門化和體系化的服務。（22）同時，應發揮市場的基礎性作用，通過市場自身的優勝劣汰機制，不斷優化服務手段，提高服務質量，增加老年人對服務的獨立選擇權。另外，還應不斷強化養老服務人才的培訓，通過與職業技術院校、大學、醫院等合作，加強人員素質建設，提高服務人員的專業化和服務內容的標準化，從而不斷提升養老服務的質量和水平。

綜上所述，養老服務市場化改革三十年是我國經濟社會體制改革不斷深入的三十年，這個過程伴隨著對養老服務自身運行規律的認識和思考，同時也是制度創新和服務創新的過程。不容否認，時至今日，養老服務市場依然存在許多不足。隨著人口老齡化和高齡化程度的日趨加深，也隨著老年人從生存保障到生活品質追求的階段性轉變，依靠政府的基本養老服務已經難以滿足老年人的多樣化、多層次需求。因此，必須切實發揮市場在資源配置中的基礎性作用，提高養老服務供給的質量和效率，不斷推進養老服務市場化、產業化發展，從而使養老服務市場化改革的目標落到實處，真正提升老年人的生活質量。

注釋

①朱鳳梅、王震：《長期照護供需失衡的政策分析》，《中國醫療保險》2016年第9期。

②何文炯：《老年照護服務：擴大資源并優化配置》，《學海》2015年第1期。

③民政部政策研究中心：《社會福利社會化：迎接老年人社會福利需求變化的挑戰》，民政部網站，http：//www.mca.gov.cn/article/mxht/llyj/200801/20080100009639.shtml，2008年1月8日；戴衛東：《改革開放以來老年福利制度建設的經驗與教訓》，《武漢科技大學學報》（社會科學版）2012年第4期。

④林閩鋼：《社區資源的開發與整合》，《中國社會保障》2002年第9期。

⑤張旭升、牟來娣：《中國老年服務政策的演進歷史與完善路徑》，《江漢論壇》2011年第8期。

⑥成海軍：《三十年來中國社會福利改革與轉型》，《馬克思主義與現實》2011年第1期。

⑦吳玉韶：《養老服務熱中的冷思考》，《北京社會科學》2014年第1期。

⑧林閩鋼、梁譽：《準市場視角下社會養老服務多元化籌資研究》，《中國行政管理》2016年第7期。

⑨付誠、韓佳均：《我國養老服務產業化發展的現實困境與改進策略》，《經濟縱橫》2015年第12期。

⑩席恒：《分層分類：提高養老服務目標瞄準率》，《學海》2015年第1期。

?任鴻斌：《市場化是養老服務業發展的必由之路》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/gongyi/yanglao/2015-09/17/c_128239318.htm，2015年9月17日。

?唐鈞：《“民辦公助”讓民營養老院走得更遠》，《廣州日報》2012年8月30日。

?黨俊武：《以市場化破解我國老齡產業困境》，《光明日報》2016年6月10日。

?陳靜、周沛：《老年社會福利供給中的市場作用及實現機制研究——基于福利多元主義視角》，《天津行政學院學報》2015年第2期。

?于新循：《論我國養老服務業之市場化運行模式及其規范——基于公建民營、民辦公助和以房養老等模式的法律分析與探討》，《四川師范大學學報》（社會科學版）2010年第1期。

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（22）劉昌平、殷寶明：《發展養老產業 助推老齡經濟》，《學習與實踐》2011年第5期。

Retrospect and Reflection： Chinese Market-oriented Reform of Services for the Elderly in the Past Thirty Years

Zhu Hao

Abstract：Since the Ministry of civil affairs making the second five-year plan in 1986， China′s market-oriented exploration of services for the elderly has been carried out for thirty years. Those changes have happened from "arranged by the government" in the early stage to marketization and industrialization of services for the elderly， which deeply reflected the characteristics of China′s economic and social transition period. The Chinese government has recognized again the services industry for the elderly on the standpoint of the adjustment of industrial and economic transformation since 2011， and continued to promote market-oriented reform of services for the elderly. But these reform still be interrupted by some factors， such as improper positioning of government power， low efficiency of market operation， limited market supply capacity and other issues in practice， which ask for continuous thinking of how to achieving the discharge pipe and the guide， fully fair and orderly competition， service industry and specialization. That needs to continuously promote the reform from the top-level design， the management mechanism， contents and style of services in the different level in order to achieve the ultimate goal of providing better service for the elderly.

Key words：services for the elderly； market-oriented reform； China