技術治理在農村集體資產監管中的作用研究

摘 要 城市土地租金隨城市化發展而飛速攀升，“租殼經濟”發展迅猛使城市大量農村集體資產迅速增值，隨之備受關注的是“城中土豪村”的“小官大貪”現象。傳統治理方式并不能解決基層腐敗問題，而技術治理的創新性實踐起到良好成效。本文以廣州市天河區為例，探究技術治理在農村集體資產監管中的內在邏輯與成效、實踐中的局限性，以及提出相應優化建議。

關鍵詞 技術治理 農村 集體資產 監管 基層治理

基金項目：本研究為華南師范大學與廣州市天河區紀委合作課題《廣州市天河區農村集體經濟組織資產監管體系改革研究》及2017年廣東大學生科技創新培育專項資金（pdjh2017b0143）和2016年華南師范大學研究生創新計劃項目（2016wkxm36）《技術賦權視角下農村集體經濟組織資產運作的內部監督研究》的課題階段性成果。

作者簡介：葉紫琪，華南師范大學公共管理學院碩士研究生。

中圖分類號：D922.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.372

一、引言

近年，廣州市農村集體經濟隨著快速城市化發展而飛速增長，天河區作為全國農村集體經濟改革的排頭兵，一直為農村集體經濟的發展創造有利條件。集體資產的“租殼經濟” 發展勢頭強勁，使得很多村成為名副其實的“城中土豪村”而備受關注。2016年天河區“土豪村”楊箕村回遷戶千圍宴就成為網絡熱議話題。龐大的農村集體經濟資產，給廣大村民帶來豐厚福利和優質生活的同時，貪腐農村集體經濟的現象也令人堪憂。農村基層干部“小官大貪”現象頻發，造成農村集體資產流失和廣大群眾利益受損，引起社會輿論的高度關注。據廣州市紀委報告顯示，近5年來已有101名村干部因貪污腐敗“落馬”，尤其是天河區冼村百億“村官”外逃事件，更是引發輿論高度關注，城中村出現的小官大貪讓人震驚。這些貪腐案件通常涉案金額巨大，對群眾和村集體的利益損害直接。頻見報端的消息，刺痛著民眾的神經。群眾對農村基層貪腐現象高度敏感，但往往因為舉證困難，而難以為辦案提供有效幫助。

2016年1月習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上的講話指出，要推動全面從嚴治黨向基層延伸，對基層貪腐以及執法不公等問題，要認真糾正和嚴肅查處，維護群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實際成果 。無疑，基層反腐已經成為我國當前反腐高壓態勢下的工作重點和難點。究其原因，農村集體資產運作是農村基層腐敗的高發地帶。因此，加強對農村集體資產運行的監管對于基層反腐具有關鍵性的現實意義。優化基層治理方式，成為現階段農村集體資產監管工作的重要出路，技術治理應運而生。

二、實行技術治理的現實必要性

（一）傳統治理方式存在的問題

我國是一個農業大國，在社會轉型期的今天，城市化的浪潮把不少鄉村變成城市，而鄉村傳統的治理方式、治理思維和社會環境依然深刻影響著這些已然城市化的農村。天河區村落文化歷史悠久，村落祭祀習俗、宗族文化在維系鄉里感情起到重要作用。宗族之間關系也影響著社區的穩定。雖然近三十年，天河區經濟發生了翻天覆地的變化，村民的宗族意識逐漸被市民意識取代，但有些地方的宗族觀念依然存在。費孝通在《鄉土中國》中提到，鄉村社會是一個熟人社會，基層社會形成“差序格局”，每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。在這種環境下，以宗族和血親為紐帶的群體會自然形成一個利益共同體，排斥著其它利益團體。傳統的基層治理以村委會這一群眾性自治組織作為治理核心，使得村委會擁有巨大權力，村干部對村中大小事務具有極大的決定權而存在巨大尋租空間。天河區農村實行“政經分離”后，社區居委會承擔原村委會的政治公共服務職能，農村集體經濟組織則負責集體資產的經濟運作。基層治理體制發生創新性改變，但治理方式仍然存在極大的路徑依賴。農村集體資產運作涉及物業租賃招投標、物業租金收支等直接影響群眾利益，農村集體經濟組織的干部則擁有較大的權力。雖然為規范集體資產運作，各級政府陸續出臺相關制度文件規范農村集體經濟組織物業招投標和財務管理等，但由于信息不對稱等原因，群眾質疑農村集體經濟組織干部“暗箱操作”為自己和宗族謀利，基層腐敗問題嚴峻，關于集體資產的群眾上訪數量多，導致基層干群關系緊張，基層不穩定因素增加。

（二）“技術+制度”的監管模式創新

隨著社會經濟的快速發展，天河區農村集體經濟也飛速壯大，“城中土豪村”基層村官貪腐集體資產的“小官大貪”現象，嚴重不利于基層穩定。因此，天河區著力加強對農村集體經濟資產運行的管理和監督，創新基層集體資產監管的治理方式。在筆者調研中發現，如圖1，目前天河區對農村集體資產的監管已建立成較為嚴密的制度網絡，實行內外部主體監督機制。外部監管由多個行政部門聯動負責，內部監督由村改制公司（農村集體經濟組織改革成資產公司化經營）內部監督主體發揮作用，建構嚴密的組織監管網絡，并以制度化的形式規范農村集體資產運作行為。

除了制度網絡的構建，天河區還創新開展“技術+制度”的監管模式，搭建技術平臺對農村集體資產交易和財務進行監管，實現農村集體資產運作“上墻上機上網”的公開，使得群眾有更多的知情權和監督權。這種模式自2014年技術平臺陸續搭建以來，獲得群眾熱烈反響。技術治理的創新，有效地規范農村集體資產運作，同時增進基層干群互信、促進基層穩定。

天河區雖然走在全國前列，利用信息技術公開透明進行基層防腐反腐，但這種創新性實踐仍處于初級階段，需要對這種技術治理的內在機理和成效進行分析，了解目前存在的不足及原因，就此提出優化技術治理方式的對策。這對于實現我國基層農村治理現代化、完善基層農村集體資產運作監管具有重要的理論意義。同時亦具有重要的現實意義：廣州市天河區農村集體經濟組織改革走在全國的前列，天河區作為廣州市農村集體資產交易經濟體量最大的行政區，其情況具有復雜性和代表性，對其技術治理創新實踐的研究，一是可以為其他地區提供有效的經驗借鑒；二是可以進一步完善廣州市天河區農村集體經濟組織資產監管，促進農村集體經濟組織健康發展。

三、技術治理的內在邏輯與成效

（一）技術治理內在邏輯

本研究中的技術治理是指天河區為規范農村集體資產運作而進行監督和管理等信息技術手段的總稱，包括短信平臺、網站平臺和微信平臺，如圖2。

短信平臺：“天河農村三資”短信平臺僅對農村集體經濟組織的股東 進行權限開放。在各農村集體經濟組織登記在冊的股東，手機號直接綁定政府“三資” 服務平臺，隨時接收到“三資”動態，包括招投標交易、物業續租及月度季度的所在經濟社收支信息。這一平臺主動為股東提供必要的集體資產運作動態信息，使得每一個相關利益者都可以低成本地成為集體資產監督者。

網站平臺：天河區農村集體資產運作監管的技術核心。由三部分組成，分別是天河區村改制公司三資交易中心的官方網站（以下簡稱“‘三資交易網”）、天河區村改制公司財務監管平臺（以下簡稱“財務監管網”）、天河區黨風廉政建設信息公開平臺（以下簡稱“黨風廉政網”）。其中，“三資”交易網公布關于農村集體資產交易的最新政策法規及每一集體物業交易前后的信息更新，包括對區內的“三資”交易進行招標公告、中標公示、失敗結果公示和交易成功后的合同公示等，無用戶權限設置，信息對全社會公開。財務監管網僅對政府監管部門、農村集體經濟組織“三資”負責人開放，集體資產交易形成的合同數據直接轉入該系統進行管理，按合同收款，記錄各村改制公司各項集體資金收與支的情況，政府直接從賬面進行監管。黨風廉政網則用以公布全區25個村改制公司黨務、事務和財務信息，除黨務和事務對全社會開放外，相應的財務信息僅對所在村改制公司股東開放權限。三個網站平臺互聯互通，構成了集體資產交易前中后三階段的關鍵信息無縫鏈接與更新。

微信平臺：“天河農村三資”的官方微信平臺僅對登記在冊的股東開放權限，信息內容與網站平臺掛鉤，定期公布“三資”交易信息和股東所在經濟社的財務收支狀況。

天河區通過這些信息平臺構建起信息共享網絡，將農村集體資產運作過程中的黨務、事務和財務放在陽光下。財務情況僅對村改制公司（農村集體經濟組織）工作人員、股東和政府相關部門進行權限開放，保障必要的資產安全性。除此之外的黨務和事務，包括招投標信息和物業續租等“三資”交易和管理信息皆對全社會公開。信息共享機制打破了原來集體經濟組織干部的信息壟斷，增大了尋租成本，讓廣大群眾參與到陽光透明的信息監管當中。網站平臺建構起完整的集體資產交易前中后期信息公開鏈條，實現全環節關鍵信息“上網”，短信平臺和微信平臺則是網站平臺的補充，多渠道多方式滿足信息獲取需求。

（二）技術治理的成效

1. 政治成效

在未實行技術治理前，村干部對農村集體資產的處置具有絕對的信息優勢。村干部存在較大的自由裁量權甚至是尋租空間，使有宗族關系或血緣姻親關系的村民比其他村民獲得更多的知情權和承租資源。從資產交易的審核拍板、制定標準、流程到最終的交易、資產的收支都為少數人控制。在這種治理模式下，屬于全體村民的集體資產卻只能由少數人所壟斷操控。而加入技術治理手段后，從源頭上打破信息的不對稱性。所有股東可以通過信息技術平臺獲得集體資產的運作信息，每個相關利益者都是參與者、監督者。技術治理賦予村民股東和社會成員更多的知情權、參與權和監督權，為農村集體經濟資產運作拓寬公民參與渠道。技術治理在“互聯網+反腐”的時代背景下，真正發揮群眾的主體作用，為我國農村治理的現代化提供一條行之有效的創新路徑。

2. 經濟成效

“三資”交易通過市場競爭實現資源的優化配置，為農村集體資產提供廣闊的增值空間。同時，激發集體經濟發展活力，陽光透明的規范化運作，營造“公平、公正、公開”的交易環境。由于市場信息透明度的增強，吸引眾多有勢力的投資者前來競投。高端、優質企業的進駐，為農村集體經濟發展注入強勁活力，極大推動村集體經濟的發展。技術治理使得信息陽光共享，在很大程度上為天河區甚至廣州市的城市經濟發展構筑良好的營商環境做出重要貢獻。

技術治理的關鍵是信息公開，“陽光是最好的防腐劑”，這對于農村集體資產起到很好的防腐反腐作用。交易平臺啟用前三年，天河區農村集體資產腐敗案件數16件，涉案人員16人。交易平臺啟用后，交易在陽光下進行，腐敗案件大幅下降，全區腐敗案件數3件，涉案3人 。這說明，技術治理成為城市中農村“村官”監管和反腐的重要手段，在農村集體經濟組織資產監管中反腐成效明顯，打破既定的利益輸送鏈條，防止集體資產流失。技術化治理模式促使天河區集體資產管理逐步規范化，集體物業增值明顯。資產的保值增值、集體經濟發展活力的不斷激發，是群眾分享發展成果、滿意農村集體經濟組織資產管理的源泉。

3. 社會成效

技術治理打破原來的“人治”模式，將信息壟斷轉化為信息公開，農村集體經濟組織的干部由原來操控集體資產轉變到管理集體資產、服務集體資產經營，群眾也轉變成監督者和利益共享者。在對村民股東進行滿意度問卷調查時發現，群眾對于實行技術治理后的滿意度較高。群眾在對“三資”交易平臺等技術平臺實行前后的資產監管滿意度評分（滿分為10）中，實行平臺前的均分是7.24，實行平臺后是9.18。這說明技術治理的成效顯著，有助于提升群眾對于集體資產運作的信心。實行技術治理以來，村民上訪信訪事項較之前大幅減少，特別是涉農群體性上訪事件銳減。信息的互通增進干群的互信，農村集體將更多精力集中在發展壯大集體經濟而非相互猜忌的內耗，使得基層農村更趨穩定，農村集體的合作意識增強。

四、技術治理在實踐中的局限性

技術治理為基層農村集體資產運作提供新的有效路徑，帶來明顯的政治、經濟和社會成效。然而天河區這種新嘗試從2014年開始實施至今僅僅四年，在實踐過程中仍然存在一些局限性。

（一）技術治理未能防止利益合謀產生的圍標行為

圍標串標行為是目前天河區農村集體資產交易管理中的一個難點問題。信息技術打破信息不對稱造成的信息壟斷和利益壟斷，公開透明交易全過程信息，然而卻未能防止圍標行為。圍標現象具體表現為競投個體為達到利益最大化而相互合謀，影響正常招投標。合謀的競投人在正規流程下相互串通，使得對方放棄投標，由一家競投人出價，最后以底價最低價獲得承租權；或者競投人之間相互串通，在不同競投場次中放棄競價以成全對方，實現“雙贏”最低價底價承租權。雖然圍標現象頻發，但由于舉證困難、懲罰機制不健全等原因屢禁不止。究其原因，目前的技術治理模式僅進行招標前的信息公開、投標結果公開，而最關鍵的投標環節則在線下進行。競投人之間面對面的接觸為投標合謀提供機會。