政府購買居家養(yǎng)老模式選擇及發(fā)展對策研究

摘 要 本文通過對國內(nèi)外已有實踐的梳理，將政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)歸結(jié)為形式性購買、委托性購買和契約化購買三種方式。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對各類模式的主客體間關(guān)系、購買過程中的競爭程度和制度環(huán)境等方面進(jìn)行了探討，揭示出現(xiàn)有居家養(yǎng)老服務(wù)在政府購買程序、社會組織發(fā)育、監(jiān)督評估機(jī)制等方面存在的問題，并對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的未來發(fā)展趨勢進(jìn)行了展望，為優(yōu)化我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式提出具有可行性的建議。

關(guān)鍵詞 政府購買服務(wù) 模式 社會組織 居家養(yǎng)老

作者簡介：郭彩園，華東政法大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院社會管理專業(yè)研究生。

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.358

一、問題的提出

面對快速發(fā)展的人口老齡化現(xiàn)象，養(yǎng)老問題形勢日趨嚴(yán)峻。到2050年，60歲及以上老人人口占比將超過30%，社會進(jìn)入深度老齡化階段。為積極開展應(yīng)對人口老齡化行動，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，健全養(yǎng)老體系，2017年3月國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，以期到2020年，老齡事業(yè)發(fā)展整體水平明顯提升，養(yǎng)老體系更加健全完善，及時應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對、綜合應(yīng)對人口老齡化的社會基礎(chǔ)更加牢固。

傳統(tǒng)養(yǎng)老模式已不能滿足不斷擴(kuò)大的社會需求和不斷上漲的養(yǎng)老基數(shù)，居家養(yǎng)老成為了解決我國未富先老問題的新途徑。但是政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展還很不完善，依然存在政府購買能力不足、程序不規(guī)范，社會組織發(fā)育不成熟，監(jiān)督評估機(jī)制不健全等問題。通過對現(xiàn)有模式進(jìn)行梳理，對于促進(jìn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的理論和實踐方面都具有非常重要的意義。

二、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式分類

政府購買養(yǎng)老服務(wù)在西方發(fā)達(dá)國家已日趨完善，雖然在我國還處于初步探索階段，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)主要是采用了委托性購買模式。目前從現(xiàn)有實踐模式看，可以將政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)歸納為形式性購買、委托性購買和契約化購買模式。

（一）形式性購買

這種模式是目前我國最常見的政府購買模式。其主體是政府和社會組織，但二者是依附性存在的。這種模式下“簽訂的服務(wù)合同雖然構(gòu)成法律意義上的購買關(guān)系，但實際上帶有一定的雇傭色彩，因而稱之為形式性購買”。 在協(xié)同治理視角下“陪育與購買同步”的方式是政府轉(zhuǎn)移職能的新思路。在這種制度環(huán)境中，監(jiān)管評估機(jī)制、競爭程序、購買內(nèi)容等方面就出現(xiàn)一定的缺陷。

該模式的典型代表是上海市普陀區(qū)的養(yǎng)老運行機(jī)制，2001年，為了實行政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，在上海市普陀區(qū)政府的指導(dǎo)下，各街道為滿足政府購買的需求而成立了居家養(yǎng)老服務(wù)中心，來承接政府的養(yǎng)老委托。在某種程度上，社會組織和政府是縱向管理關(guān)系而非橫向合作關(guān)系。在購買過程中，政府是處于絕對的主導(dǎo)控制地位，社會組織自主性較低而且資源呈單向依賴狀態(tài)。

（二）委托性購買

委托性購買模式也是我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中的一種主要方式。社會組織作為居家養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者是獨立存在的主體，并不依賴于政府的購買而存在。所以擁有獨立地位的社會組織在合作過程中則需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。模式的購買過程不明確、競爭程序不規(guī)范，而是政府直接向某一社會組織進(jìn)行購買以提供服務(wù)。為了降低購買風(fēng)險，政府通常會傾向于購買聲譽(yù)良好、評估較高的社會組織。

該模式的典型代表就是南京市鼓樓區(qū)的心貼心社區(qū)服務(wù)中心，這是一家民辦非企業(yè)組織，2003年鼓樓區(qū)成立了“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”，政府將這一項目委托給心貼心社會組織來具體運行。到目前為止，這一社區(qū)服務(wù)站已為老年人提供了諸多的便利以及近百種服務(wù)項目。與形式性購買模式相似的是，服務(wù)購買過程依然沒有公開競標(biāo)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致許多更優(yōu)秀的社會組織無法進(jìn)入到居家養(yǎng)老服務(wù)的提供領(lǐng)域。

（三）契約化購買模式

契約化購買模式在我國較為少見。它是指合作雙方是相互獨立的主體，不存在資金等方面的依附關(guān)系。在購買過程中秉持公開、透明的競爭原則，符合要求的社會組織通過公開競標(biāo)的程序成為公共服務(wù)的生產(chǎn)者，與政府平等合作以獲得更多的發(fā)展資源。作為購買方政府通過第三方評估、專家評估對競標(biāo)的社會組織進(jìn)行篩選，選擇最符合條件的社會組織來提供服務(wù)，通過簽訂契約協(xié)議，購買者與生產(chǎn)者共同承擔(dān)責(zé)任。契約化購買模式中雙方主體都是獨立存在的個體，更多的優(yōu)質(zhì)社會組織通過參與競標(biāo)，與政府合作從而形成平等的契約合作關(guān)系，這是目前我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)所要努力發(fā)展的方向。

三、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

由于我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，就目前我國兩種最常見的形式性購買和委托性購買模式而言，其在主體間關(guān)系、競爭購買程序和監(jiān)管評估機(jī)制上依然存在著很多的問題。

（一）政府購買程序不規(guī)范

首先，政府購買力度不夠。相較于西方發(fā)達(dá)國家，我國政府對居家養(yǎng)老服務(wù)的購買力度依然很低。一是我國老年人口基數(shù)較大。世界發(fā)達(dá)國家社會福利開支占GDP的比例中瑞典社會福利開支占GDP的38.2%；法國占34.9%；美國占21%；英國占25.9%；德國占27.6%；中國的社會福利開支僅占GDP的5-8%。可以看出，中國的社會福利投入較低。二是目前政府購買的公共服務(wù)領(lǐng)域和項目內(nèi)容也較為單一，難以充分滿足各類服務(wù)對象的需求；三是目前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)水平較低，主要是對老年人的生活進(jìn)行基礎(chǔ)照料，對于社區(qū)老年人的生活品質(zhì)、多樣性服務(wù)和精神照顧還有待提高。

其次，購買程序缺乏合理性。西方發(fā)達(dá)國家在進(jìn)行購買公共服務(wù)時，要向社會公開其購買公共服務(wù)預(yù)算以及各項指標(biāo)等。然后通過公開競標(biāo)的方式篩選適合的社會組織。而我國居家養(yǎng)老服務(wù)的購買模式則主要是非競爭性的委托購買。這會造成一定程度的資金運作不合理、暗箱操作等問題。

（二）社會組織發(fā)育不成熟