農村產權法律制度研究

摘 要 土地是農民的最原始、最基礎、最傳統的保障，但是隨著經濟的發展，在市場化、城鎮化的影響下它也在發生著轉變。本文對在農村土地使用權轉變的進程中，我國農村土地使用權宅基地的高效利用和優化資源配置進行分析。

關鍵詞 農村 宅基地 使用權 用益物權

作者簡介：楊輝，周口師范學院政法學院助教，研究方向：民法、國際私法。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.302

一、農村宅基地基本理論

（一）農村宅基地使用權的界定與法律特征

我國現行法律并沒有對農村宅基地使用權做出直接明確的規定，但是從學理上學者有基本一致的看法。農村宅基地使用權是我國特有的用益物權的形式，指農村集體經濟組織的成員依照法律規定享有的在農民集體所有的土地上自主建造個人住宅及附屬設施的沒有使用期限限制的土地使用權利。農村宅基地使用權范圍一般包括居住生活房屋用地、周邊綠化用地、及其他生活服務設施用地，如：如牲畜圈舍、廁所、車庫等。即只能是農村集體經濟組織成員僅限于建造個人住宅，一家一戶生活的庭院，且必須是“一戶一宅”。具體分析如下：

1.主體特殊。農村宅基地使用權的主體是村民、是自然人，也即是該集體經濟組織的所屬成員，不能是其他經濟組織的成員，也不能是企事業法人。村民以其特殊身份向所屬集體組織根據住宅需要申請使用權，才能取得宅基地使用權。

2.權利無償取得。無償即是一種福利性質，居住用地使用權是農民生存的基本保障，只要符合國家規定的條件，便可取得，初始取得不需要支付使用費用，屬于無償分配。

3.權利使用無期限。宅基地使用權人依法取得使用權后，可以在宅基地上建造房屋、種植植物，也可以對房屋進行翻修、擴建、改造。實質上是一種永久長期性的使用。

4.使用權受限。首先，農村宅基地使用權是我國特有的物權。其次，農村宅基地使用權是用益物權，所謂用益物權即以物的使用收益為目的。我們國家關系宅基地的流轉目前限制還很多。使用權者出賣、出租后不能再次申請。

（二） 農村宅基地使用權權能

目前我國農村宅基地使用權的權能，發展比較完善的主要體現以下幾個方面。第一，占有權能，這主要是使用人能直接控制和管理該宅基地，可以在宅基地上建造房屋和其他附屬物。第二，使用權，即對宅基地加以利用，滿足對其需要，可以用于生活，也可以用于一定的經營，比如：開飯店。第三，收益權，主要是一些孳息，比如：房前屋后種植的瓜果蔬菜等等。

（三）禁止農村宅基地流轉的正當性

宅基地使用權是對農民生存的一種保障，并且是無償取得的，當農民生存宅基地適用問題不需要保障的時候，那么這種情況就可以不再保障。這樣新人口的增加不必要再占用新的耕地成為宅基地，也是對該農村集體耕地面積的一種保護，好處、收益依然是該集體所有權人享有。

其次，不允許流轉也是對農民生存的最后的保障，當進城打工的農民生活得不到保障的時候，他還可以回到自己的家鄉，最起碼還有可以居住的宅基地，不至于無家可歸，如果因為一時情況允許專賣宅基地，那么這最后的保護屏障也就沒有了。我國依然是農業大國，農民還是占多數，這是不能忽視的。

二、我國農村宅基地使用權制度存在的問題分析

（一）取得主體不明確

目前我國能找到關于農村宅基地使用權原始主體規定的有《土地管理法》第62條第1款規定：農村村民每戶這能取得一處宅基地。關于此條有兩個問題，第一，這里是以“戶”為單位界定使用權主體，這里的“戶”的依據來源于1995年《中華人民共和國戶口登記條例》第5條規定：同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。這里的“戶”的界定只要是為滿足戶口登記，按農村習俗不成家一般都和父母一起居住，這和戶口登記條例中“單身居住的自立一戶，以本人為戶主”不符合，戶口登記“自立為戶”似乎比宅基地中的“戶”范圍要寬一些。其實戶口登記中的“戶”，和宅基地使用權中的“戶”不能等同。第二，關于“農村村民”沒有明確的規定，比如：對于長期外出打工已經在外地買房的村民是否還在這里的“農村村民范圍之內”，如果在那在農村的宅基地豈不是要閑置，造成資源浪費。

（二）取得程序不合理

我國現行《土地管理法》第62條規定關于農村宅基地取得程序：第一，經鄉鎮人民政府審核后最后有縣級人民政府批準，有集體組織者提供。集體土地所有權所有者是集體經濟組織，決定權應該歸集體經濟組織。第二，實踐中具體的操作權在土地管理部門、鄉政府甚或是村委會，特別是后兩者，由于我國是人情社會，在具體操作中村民感情因素考慮過多，又缺乏監管，宅基地使用權核發十分不規范。第三，關于相關部分具體審批什么法律沒有明確規定，在審批中隨意性較大。

（三）登記制度不嚴格

《土地管理法》和《物權法》明確規定了農村宅基地使用權取得需依法登記，但是對于登記機關、內容等卻沒有規定不明確。造成現實中宅基地的使用基本不登記的現狀，這是農村宅基地使用權混亂的主要原因，登記意味著公示，可以受到監督和管理，起到一定的約束作用。

（四） 關于農村宅基地立法效力層次較低、可操作性差

對于目前我國關于農村宅基地問題法律層面的規定僅有《物權法》、《土地管理法》、《民法通則》，而且數量規定較少；另外還有一些司法解釋，除此之外剩下的就是一些國家土地資源部在規范農村禁止亂占耕地、面積標準、發證等一系列問題時下發的通知、規定；而實踐中啟主要作用的卻是各級人民政府下發的文件，效力層次非常低。這樣的現狀沒有統一的體系，也存在很多沖突問題。比如：從《物權法》的角度來講農民對個人房屋享有物權，就物權的性質而言是獨立完整的、可以轉讓的。而我們的農村宅基地使用權是非物權性質，是不能轉讓的。這樣一來農民可以轉讓自己的房屋，但是又不能轉讓宅基地，而在我國房地又是不可分離的。在房屋轉讓以后宅基地使用權也隨之轉給受讓人，這明顯的是矛盾。

（五）宅基地使用權消滅怠于行使

農村宅基地使用權的消滅，結束了原有具體宅基地使用權人的法律關系，使得開始新的宅基地使用權的法律關系變得可能，這無疑提高了農村宅基地的使用率。一方面收回閑置宅基地，《土地管理法》第65條和國土資源部的《確定土地所有權和使用權利的若干規定》第52條都做出了相關規定，但是沒有得到有力的貫徹執行，如果宅基地長期不建設房屋或者房屋坍塌達5-10年以上無人問津的，可以主動收回。至于對在外長期打工的人員，若是仍打算以后回到該村居住，則可以2年一次的向村委會或相關部門提出申請，以便更好的對閑置宅基地進行規范。

（六） 監督機制沒有實際發揮作用

按照我國現行農村宅基地使用權取得的相關規定，要取得使用權首先需要經所在集體經濟組織的代表同意，然后由鄉級人民政府審核，最后還要縣級人民政府批準方可獲得。規定看似很完善，縣級人民政府的審批體現著有力的監督，但是現實中并沒有完全的執行，而是由村干部決定，甚至沒有經過村代表大會決議，對于農村宅基地使用問題沒有體現出監督的實際效力，這也是致使宅基地使用權濫用的重要原因。

三、農村宅基地使用制度的完善建議

（一）明確農村宅基地使用權的申請主體

基于宅基地使用權特殊性功能，是為了滿足農民集體經濟組織成員基本生活的需要這一特點。對申請主體要嚴格限制，第一，對于“戶”要做專門的解釋，不結婚的和結婚不與父母分住的不能獨立為“戶”，不能要單獨的宅基地。這樣的范圍沒有戶籍上的“戶”范圍寬。第二，對于農村村民，首先必須是該集體經濟組織成員，其次如果在外地買了商品房就不能再繼續保留農村宅基地。第三，我國正在城鎮化發展，在外地買房的人農村居民國家應適當給予補貼，然后收回農村宅基地。

（二）細化農村宅基地使用權的取得條件和程序

首先決定權完全在集體經濟組織，村民申請后，應當召開代表大會集體依照法律規定商討決定，施行全票同意通過方可取得使用權。同時報鄉級人民政府和縣級人民政府兩級備案。最后，土地主管部門要定期要實地視察，查看是否有不屬實情況，并記錄視察情況，明確負責人的責任。

（三）農村宅基地使用權的強制登記

《土地管理法》對農村宅基地取得登記并沒有強制性規定，這個需要通過相關文件明確，不管是原始取得宅基地，還是變更、轉讓或是消滅，都得進行登記，不登記不能取得使用。對于已經使用的限期辦理登記，到期不辦理的一方面要給予相應罰款；另一方面不具有對抗第三人的效力；最后對于以后相關宅基地事務，包括家庭成員合理再申請宅基地使用權、變更、轉讓使用權均不予協助辦理，直至辦理相關登記手續。

（四）宅基地收回措施

宅基地的收回主要有自然災害造成的土地滅失，不再適合種植莊稼；土地被征收等土地使用權喪失；或是使用權人死亡以及不再具備該經濟集體組織成員資格；還有對于房屋坍塌年經日久荒蕪不居住人的宅基地要收回宅基地使用權。對于收回的宅基地分給其他需要符合條件的人，不至于造成長期浪費，對于被收回宅基地使用權的該經濟組織成員，如果回鄉符合再次給予宅基地使用權的，考慮重新給予。同時對于宅基地使用權的喪失和再次給予的情況，無論是喪失者還是再次被給予者，特別是原因都要清楚的記載下來，以便日后查找。

（五） 超標農村宅基地有償使用辦法

盡管我國實行了計劃生育，但是在農村超生現象依然很普遍。針對這種情況我們也要保證這類人群對宅基地使用權的需要，但是要有償使用，適當的收取一定費用，這些費用用于該經濟集體組織，以此保證每一村民有房可住。

我國是農業大國，農村人口比例較大，而農村宅基地使用權是對農民生存的最基本保證，直接關系到農民生活的保障，關系到整個社會的穩定，不能一味的全盤否定。目前我國宅基地使用權制度存在很多的現實問題，還需從長計議，在提高相關法律規定的位節同時，在做好失去農村宅基地使用權的這些農民的保障準備后再漸漸允許流轉，勢必會大大降低不穩定社會因素的風險。

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