難放、難花、難補給

騰格里一案5.69億的判罰創下了公益訴訟的紀錄。2015年環保法修訂后，環境公益訴訟數量飆升，環境損害責任人也付出了動輒百萬乃至上億元的巨額賠償金。

就已經判罰的案例來看，錢的主要去處還是當地政府設立的兩種方式：地方政府專門為案子設立的專項資金，或直接劃入財政已有的專項資金。

泰州環境公益金賬戶目前只有那一筆1億元賠償金，且已經有定向支出。等剩余的五千余萬元撥付給泰興市政府，泰州環境公益金賬戶也將暫時成為“無米之炊”。

南方周末特約撰稿 楊凱奇

南方周末實習生 章紫璇

2017年8月28日，備受關注的寧夏騰格里沙漠污染公益訴訟系列案一審調解結案，8家被訴企業承擔五億多元用于修復和預防土壤污染，并承擔環境損失公益金600萬元。

騰格里一案5.69億的判罰創下了公益訴訟的紀錄。2015年環保法修訂后，環境公益訴訟數量飆升，環境損害責任人也付出了動輒百萬乃至上億元的巨額賠償金。

中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱綠發會）副秘書長馬勇對南方周末表示，五億多元是企業已經治理或計劃治理的部分，600萬將打入法院的執行賬戶。

但與高額的賠償金形成鮮明對比的是，環保組織無錢訴訟、企業無錢賠償等窘境尚存。業內人士憧憬這些賠償金能夠在實踐“污染者付費”原則的同時，豐富環境領域資金格局。

骨感的現實卻是，不惟流入財政系統的賠償金難以使用，由于目前法律、司法解釋對環境公益訴訟資金的性質和使用并未作出明確規定，各地已有諸多探索，卻依然面臨重重阻礙。

用錢慎之又慎

就已經判罰的案例來看，錢的主要去處還是當地政府設立的兩種方式：地方政府專門為案子設立的專項資金，或直接劃入財政已有的專項資金。

下述被許多受訪人士稱為“那起天價案件”的，屬于第一類。

2014年，因江蘇省泰興市（泰州市下轄的縣級市）常隆農化等6家企業傾倒廢酸，污染了河流，泰州市環保聯合會提起了環境公益訴訟，最終判罰6家企業共賠償1.6億元環境修復費。在“騰格里沙漠污染案”之前，這是環境公益訴訟史上賠償金額最高的一起案件。

因為此案，泰州市專門成立了環境公益訴訟資金。

錢很多，也很燙手。民事公益訴訟的法院判決賠償金不能直接撥給政府，也不可能付給原告——這是設立專項賬戶的邏輯起點。泰州環保局法規處工作人員包俊向南方周末介紹：“公益金賬戶是財政局設立的，但是掛在環保局上。需要從賬戶中撥款時，環保局審核，財政局撥付?！?/p>

“最終到賬的錢是一億多一點。”這些企業為降低環境風險付出的技術改造費用，可以抵扣40%的賠償金。

賠償金的另一種政府歸宿，是沉淀進財政系統管理的已有的種種“專項賬戶”“專項資金”。

這兩類資金點對點、用途明確又自帶環保屬性，用起來則慎之又慎。

泰州1億賠償金被用來修復6家公司污染的水環境，修復方案的制定者和操作者是泰興市政府。市政府制定修復方案后，先由環保局審核方案，得到泰州市分管環保的副市長點頭同意，才能交給公檢法備案。備案之后，才能開始修復工程。

修復工程工期兩年，泰州市環保局牽頭，聯合泰州市財政局、審計局對修復工程進行年度核查和審計。第一年，修復款只撥了一半，審計通過后，剩下的錢才能到泰興市政府的賬上。

賠償金納入已有的專項資金后，流程更加謹慎。貴州省清鎮市環保法庭是中國首個環保法庭，庭長羅光黔談到動用這類專項資金的具體流程：“要走財政部門的審核流程，還要到發改委交立項申請。這就很難辦?！?/p>

清鎮環保法庭曾想用一筆賠償金在貴陽紅楓湖修建一塊人工濕地。為了規避從專項資金撥款的難題，清鎮環保法庭曾經和市財政局單獨商定，“這筆錢就要用在這個方面，以財政部門的招投標方式，由環保部門實施”。羅光黔坦言，這其實是一種非常規的操作方式。

除了此兩類專項資金外，有一些案件中，環境功能性損害暫時無法修復、賠償金無特定受益人，賠償金也就成為了一筆無明確用途的資金。

這類賠償金的使用難度更大。

用途單一，補給難

公益訴訟案件在增多，但提起訴訟的環保組織其實不多。其中一個重要原因就是“缺錢”。

環保組織需要在訴訟前付出大量費用：律師費、差旅費、環境損害鑒定費，其中鑒定費數額甚至可達百萬元之巨。

“前期的費用，一般來說，勝訴都可以由對方來承擔。差旅費可以讓被告報銷，法院也會讓被告承擔我們合理的律師費用。至于什么額度是‘合理，每個法院的理解不一樣?！杯h保組織自然之友法律與政策倡導總監葛楓說。

但是一旦敗訴，這些費用往往就要環保組織自己承擔，由此，資金較弱的環保組織就難以提起訴訟。葛楓呼吁，以環境損害賠償金為基礎，支持環境公益訴訟。

實際上，一些地方政府對于賠償金的使用規定已包括了這一項。

設立于2010年的昆明環境公益訴訟救濟專項資金為全國最早。該專項資金管理暫行辦法就規定，救濟對象包括“提起環境公益訴訟的單位、環保組織”。

1億元賠償金所在的泰州市，2016年印發的環境公益訴訟資金管理暫行辦法亦將環境損害修復費用、支持環保組織律師費、評估鑒定費等費用納入支出范圍。

但是，2017年8月22日，南方周末從昆明市中級人民法院環境資源審判庭副庭長楊越處了解到，專項資金運行7年來，還沒有環保組織申請過公益訴訟救助。

事實上，在昆明發起的環境公益訴訟數量本來就不多。2013年后，昆明市中院環境資源審判庭沒有受理過一起環境民事公益訴訟案件，時任昆明中院環資庭庭長的王向紅在接受光明日報采訪時表示，地方干擾和環保組織積極性不高，是“無案可審”部分原因。

各地成立的專項資金雖然都配套了詳盡的使用辦法，但是現實中的用途都非常單一，基本只用于當初判罰的案件。

“目前專項資金共支出520萬，剩下的是一些零頭和利息?！睏钤秸f。支出的520萬也都用于賠償金支付方的環境異地修復，并沒有用于其他案件。她表示，專項資金的運行達到了當初設立的目的，“也就是保證?？顚Ｓ谩薄?/p>

南方周末了解到，大部分有明確用途、用于修復被損害環境的專項資金賬戶都得到了嚴格的執行。如泰州公益金般謹慎的使用流程，也一定程度上杜絕了專項資金挪用的可能。

但是相比單一的用途，資金的補給更難。

楊越坦言，面臨的最大難題是資金來源單一，后續資金保障不足。這也是他們正在研究的方向。運轉7年，來源只有三筆污染企業支付的賠償金。除了賠償金，專項資金的來源本應包括財政補貼，卻也未能見到蹤影。

包俊表示，泰州環境公益金賬戶目前只有那一筆1億元賠償金，且已經有定向支出。等剩余的五千余萬元撥付給泰興市政府，泰州環境公益金賬戶也將暫時成為“無米之炊”。南方周末查詢到的另一起公益訴訟賠償款175萬元也將納入此賬戶，但目前尚未到賬。

“錢沒有地方放”

進入地方政府專項資金的錢，環保組織很難監督，這讓辛辛苦苦贏下訴訟的環保組織很苦惱。葛楓向南方周末表示：“我們希望能在賠償金的管理和使用上承擔監督者的角色，但是沒有參與的渠道?！?/p>

2016年“自然之友”訴山東金嶺化工大氣污染公益訴訟一案，雙方達成調解，被告同意賠償生態環境治理費300萬元。

“法院稱這筆錢先進入了一個專項賬戶。后來我們與法院溝通過，但這筆錢到了財政，就要納入預算統一管理，我們就完全無從了解了?！边@起案件中自然之友的訴訟負責人馬榮真說。

中國政法大學環境資源法研究和服務中心主任王燦發告訴南方周末，流入財政的賠償金，除了有明確用途且法院判決授予監督職能外，環保組織基本不能參與賠償金的使用。

多位受訪人士呼吁以基金的方式管理賠償金，這樣賠償金的管理和使用由基金管委會負責，不僅不用跟財政部門商量一個個案、規避專項資金復雜流程帶來的行政成本，還能信息公開，便于接受社會監督。

但無論是用款麻煩補款難的專項資金還是基金，想在政府內部成立，已經非常困難。

“據我們了解，要設立一個新的基金，哪怕有政府背景，要過國務院審批也很困難?！绷_光黔表示。

中辦、國辦印發的《推進財政資金統籌使用方案》明確提出，一般不新設政府性基金和專項收入項目。個別需要新設立政府性基金或專項收入項目的，應有明確的法律、行政法規依據或經國務院批準。

王燦發對此認為，財政部不希望建立太多基金，“這樣不好進行統籌管理”。

財政資金趨于統籌使用，開設專項資金既受到限制，又被環保組織詬病“易進難出”。另外，財政部門管理這筆錢，還需要考慮人員配置，付出一定的行政成本。在環保部組織的一次內部培訓會上，一名想成立基金的地方環保官員發愁說：“錢沒有地方放?！?/p>

新出路：第三方和省級基金

環保部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心主任於方也贊同對環境損害賠償金采用基金的管理模式。

她曾提出過一套完整的環境損害基金方案：對于責任主體明確的損害，可由環境責任保險或責任企業成立專門的行業環境基金進行賠付。這種環境基金的管理者，既可以是政府，也可以是第三方的基金管理機構。

第三方的基金會模式打理生態損害賠償金并非新生事物。美國就針對污染場地修復與石化產業泄漏爆炸事故設立了“超級基金”與石油信托基金，管理者既有官方的代表——美國環保局，也有第三方的基金管理機構。

日本則設立了政府型大氣污染健康公害賠償基金，由作為獨立行政法人的日本環境再生保全機構負責基金的核算與支出管理。這幾類基金的共同點是都能對環境損害受害者的需求做出快速響應，資金來源也更加多元。

國內已有嘗試。有著基金會性質的綠發會曾經和清鎮環保法庭合作，通過接收來自中華環保聯合會訴訟判決下的一筆約5萬元的賠償金，共同成立了生態環境修復（貴州）專項基金。

“既然新設基金不行，那么我們就尋求跟現有的一些信用度高的公募基金平臺進行合作，把錢交給他們管理?！绷_光黔解釋清鎮環保法庭與綠發會合作的初衷。

綠發會與環保法庭合作的基金，由管理委員會負責監管和把控。

“我們在設立委員會的時候，原被告雙方、人大代表、法學界和環保界的一些專家等都在委員會中。”馬勇介紹，“專項基金設立后，貴州有項目，委員會對項目進行審查，符合其使用方向，做出撥款決議，然后報法院進行司法確認，法院經過討論確認后，再對其撥款。全程信息公開?！?/p>

一年之內，生態環境修復（貴州）專項基金接收到的三筆賠償金都被花了出去。但馬勇稱，繼續開展這一合作機制的難度非常大，“資金問題很敏感，法院不敢把賠償金交給（我們）基金會”。

這是由于綠發會也常常成為環境公益訴訟原告，這種屬性受到最高法的質疑，擔心資金被挪作他用。

除了最高院質疑外，障礙還有兩點?！暗谝?，法院覺得綠發會是民間組織，如果把巨額資金交給他們，會不會有安全隱患。第二，綠發會管理這個基金，是否要一些管理費，這個管理費可能跟基金的公益性相沖突?！绷_光黔解釋。

目前，生態環境修復（貴州）專項基金沒有新的資金補充，進入停滯狀態。但馬勇覺得，從賠償金的運轉效果上看，“專項基金是一次成功的嘗試”。

除了與第三方公募基金開展合作，貴州還在探索新的模式。

在2015年底印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》中，貴州省是試點之一。試點地方省級政府可作為本行政區域內的生態環境損害賠償權利人，擁有與生態環境損害賠償義務人磋商的權力，磋商未果的，可向義務人提起生態環境損害訴訟。

這意味著省級政府有權決定與污染單位磋商或訴訟得來的賠償金該怎么花。貴州的辦法是，設立貴州省生態環境損害賠償基金會，這在各個試點省份中還是頭一份兒——生態環境損害修復、應急處置、支持環境公益訴訟活動及調查取證、評估鑒定等相關合理費用都將取之于此。

羅光黔還透露，省政府磋商收到的，政府、檢察院提起的環境公益訴訟判決得來的，以及環保組織提起公益訴訟判決下來的賠償金，未來可能都將放到這個基金里?！暗@個基金正在籌備階段，還沒有最后落實?！?/p>