我國地方債務問題淺析

摘要：當前我國地方債務存在債務規模龐大、涉及面廣，償債制度不健全，債務與財政信息不透明，地方債務分配不平衡等問題；其成因主要包括地方政府職能轉型不成功，財政體制不完善，地方債務管理體制松散，地方政府缺乏現代執政理念等。

關鍵詞：地方債務；原因；地方政府

受2008年全球性金融危機的影響，中央政府推出了“4萬億經濟刺激計劃”，允許地方政府以多種形式舉債刺激經濟增長、緩解財政壓力，地方政府為響應中央號召，紛紛舉債投資項目。這一舉措給地方帶來了龐大的債務規模，且此規模呈逐年增長趨勢。2015年底，中國29個省份的地方政府債務總額達到16.2萬億元人民幣（2.5萬億美元），較2013年的10.6萬億元上升了53%[1]。債務規模的不斷擴大終將引發債務危機，威脅到整個社會經濟的發展，對其研究至關重要。

一、我國地方債務現狀

地方債務，即地方政府債務，目前地方政府債務“主要包括顯性債務、隱形債務，其中顯性債務包括：地方企事業單位使用的外國政府貸款、國債轉貸資金、地方政府擔保等；隱形債務則包括：地方金融機構的不良資產、下級政府的財政收支缺口和債務等[2]”。2015年政府對地方債的管理構建了新框架：譬如實行地方債限額管理、全面構建債務監管體系……一系列改革新舉措可以說是地方債務的形勢所迫。當下我國地方債務現狀主要有：

（一）債務規模龐大、涉及面廣

近年來我國地方債務規模一直居高不下，2013年年底，審計署的調查結果顯示，2013年的地方債務總額達到10.6萬億元；十二屆全國人大常委會指出2014年底地方政府性債務規模達到15.4萬億；2015年底，中國29個省份的地方政府債務總額達到16.2萬億元人民幣，較2013年的10.6萬億元上升了53%。而其債務涉及項目又錯綜復雜，既包括市政建設、社會保障等，又包括國有企業虧損、金融機構不良資產及其他部門的債務擔保。

（二）債務違約率高，償債制度不健全

地方財政支出大都投入于公共事業或市政工程，收益低，導致地方債務規模超出其償還能力，而地方政府又大都以舉債彌補財政赤字，最終陷入借新債補舊債的惡性循環，債務逾期不還或拖欠現象時有發生。地方上缺少規范化的償債制度，沒有對償債時間、對象和機制作出法律性界定，更沒有相關債務準備金制度；再有就是由于官員任期的限制，無法對其任內所欠債務進行追責，而現任領導更不會理會上屆政府所欠債務。

（三）債務與財政信息不透明

與國際上其他國家相比，我國財政透明度明顯不足，缺乏透明公開的國家實現高透明的財政信息公開制度。為促進地方財政與債務等信息公開透明化，2009年我國開展了《關于中國省級財政透明度評估的研究項目》，福建得分達到63%為最高，吉林、甘肅等最低為15%。從這點來看，我國目前財政透明度狀況不容樂觀，政府財政信息公開之路還很漫長，甚至還有5個省份對項目組發出的三次信函從頭到尾均置之不理[3]。

（四）地方債務結構與區域分配不平衡

從縱向上來看，我國地方債務大概分為省級、市級、縣級及鄉級，而其中省級和鄉級所占比率較低，市級及縣級較高、甚至遠遠高于政府收入；而從橫向上比較，雖說全國各個地方都存在債務問題，但明顯中西部地區規模明顯高于東部經濟發達地區。

二、我國地方債務的成因

地方債務規目前存在的模龐大、償債制度不健全等都是有因可循的，只有深刻認識其形成的原因與根據，才能有針對性的解決問題。下文將對我國地方債務的成因進行分析：

（一）地方政府職能尚未轉型成功，未擺正與他社會主體的關系

2008年全球金融危機以來，中央允許地方政府舉債刺激經濟增長、緩解財政壓力，地方政府為響應中央號召，紛紛與各金融機構合作、舉債投資項目，以保持經濟增長、維持地方政府業績。在此背景下，地方政府不斷干預經濟活動，進行項目投資與建設，盲目將財政資金投入到各類項目之中，最終只能舉債彌補財政不足。同時忽略非政府主體的作用，沒有發揮市場化競爭手段的決定性作用，對市場干預過度，導致地方政府與市場的關系“畸形”發展。

（二）中央與地方財政體制不完善

1994年稅收改革以來，中央財權得到了集中，地方稅收大幅減少，導致地方政府財政能力下降。另一方面，地方的事權卻得到進一步擴大。而地方享有不到一半的財權，卻行使著大約百分之七十的事權，地方政府承擔著區域內經濟與社會發展的責任，諸如社會治安、科教文衛、社會保障等多項職能，地方“入不敷出”。

（三）地方債務管理體制松散，風險防范意識薄弱

目前我國地方債務不僅是地方政府，還包括地方企事業單位、國有企業、政府作為擔保人的所欠下的債務，而其債務額來源組成則包括了銀行、上級政府、民間組織以及企業等。雙方牽涉部門甚廣，而地方上又缺乏一個統一的機構對其進行管理，自然導致地方債務體制分散，難以控制。目前我國整體上缺乏一套行之有效的債務資金監管系統，對地方債務風險潛在性更是認識不清。

（四）地方政府缺乏現代執政理念

長期以來，我國各級政府執政理念大都是對近幾年來的繼承，卻鮮有創新。譬如因為政府占有資源比重大，決策機制依舊是自上而下的決策，社會基層其他主體依舊少有參與，這就導致了許多錯誤決策，導致政府盲目追求自身利益、致力于塑造政績及形象工程，大舉借債以支持其財政支出；一直以來，地方政府的政績衡量大都以GDP及市政建設為主要標準，地方官員在其任期內大量進行項目工程建設，追求經濟的快速增長，其中帶來的資金缺口必然以舉債方式來彌補，引發債務償還違約問題。

三、結語

近年來，我國地方債務規模不斷擴大、債務違約等問題一直受到政府和社會持續關注，這一問題迫切需要得到解決，如若不然，債務問題演變為債務危機，將對國民經濟、社會生活、政府信譽造成惡劣影響。我國目前已出臺多項法律法規來規范管理地方債務問題，在債務預警、融資、管理及償還等方面得到很大的改善與進步。本文詳細分析我國地方債務現狀與成因，希望有利于促進地方債務有效解決，促進社會經濟平穩健康發展、人民生活水平的提高。

【參考文獻】

[1]文化時事.中國永無休止的經濟刺激：地方政府債務擴張[EB/OL].http：//mt.sohu.com/20160323/n441686275.shtml.

[2]劉尚希，于國安.地方政府或有債務：隱匿的財政風險[M].北京：中國財政經濟出版社，2002：5-8.

[3]中國省級財政透明度評估報告[N].21世紀經濟報道，2009-03-07.

作者簡介：蘇云鶴（1993-），女，漢族，河南周口人，西北政法大學政治與公共管理學院2016級碩士研究生。endprint