新形勢下社團組織黨建工作問題研究

劉利印+王晶+史潔

[摘 要]隨著新形勢下深化改革的全面推進，社團組織正逐步成為參與社會管理的重要力量。社團組織黨的建設，既是新形勢下推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要，也是落實全面從嚴治黨的內在要求和社團發展的政治保障。目前，社團組織黨建工作，尚缺乏有效的理論基礎及黨建模式與工作機制，需要進一步深入研究。

[關鍵詞]社團組織 黨建 問題 對策

隨著新形勢下深化改革的全面推進，以及政府職能的轉變，政府與市場、政府與社會間的關系也逐漸發生了變化和調整，社會組織正逐步成為“小政府、大社會”趨勢下參與社會管理的重要力量。黨的十八大以來，加強黨的群團工作已經上升到前所未有的高度，十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨的問題，對全面從嚴治黨做出了重要部署和制度安排。加強社會組織黨建，既是新形勢下推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要，也是落實全面從嚴治黨的內在要求。社會團體作為一類數量眾多的重要的社會組織，立足其發展現狀，積極研究探索其黨建面臨的新形勢、新問題、新挑戰，顯得十分迫切。

一、社團組織發展現狀

（一）市場經濟體制確立后社團組織增速迅猛

從歷史發展的角度來看，我國社團組織的成長經歷了從無到有、從慢到快的發展過程。1949年至改革開放的這個時期內，由于國家政治、經濟等各方面尚處于探索階段，加之受計劃經濟體制的影響，我國社團組織的數量寥寥無幾。直至改革開放以來，尤其是20世紀90年代初市場經濟體制逐步確立后，各類社團組織驟然進入迅猛增長時期。加入WTO后，中國成為世界市場的一部分，各類社團組織進入新的一次更高增長期。

（二）社團組織分布情況與經濟發展水平密切相關

當前，我國社團組織廣泛分布在科技經濟社會的各個領域。在經濟發展水平上，經濟發達地方多，欠發達地方少；在種類上，服務科技經濟社會發展的學科性、經濟性或帶資本性社團組織多，政治維權性社團組織少；在級別上，全國性社團組織少、地區性社團組織多。如農村專業技術協會總體呈現東、中、西階梯狀分布，東、中部地區農村專業技術協會發展起步較早，數量較多，西部省份相對數量較少。

（三）社團組織發展水平參差不齊

我國社團組織雖然發展迅猛，然而一個不容忽視的問題是不同區域、類別的社團組織發展水平參差不齊。總體來看，區域上表現為，經濟社會發展水平高的東部地區高于中西部地區；類別上表現為，新社會組織發展水平高于傳統半官方半民間的社會組織發展水平，行政化級別高的社團組織發展水平高于級別低的社團組織，經濟類社團組織的基礎條件和發展活力總體上好于科技類社團組織。

（四）社團組織覆蓋社會各領域并發揮積極作用

當前，我國各類社團組織已經形成覆蓋科技、經濟、政治、文化、宗教等各個領域的局面，不同行業社團組織側重領域又有所不同，在這些領域中，社團組織發揮了重要的作用。

1.成為政府社會治理的助手。社團組織作為政府與社會的橋梁，承擔更多的政治表達和政治溝通功能，可以大大拓寬政治流通的渠道，提高社會的組織化程度，很大程度上彌補了溝通渠道不暢的問題，并以社會組織化程度的提高實現社會穩定性的提高。

2.推動科技經濟社會發展。作為科技類社團組織，推動學科發展、技術創新以及為會員提供服務是其根本任務；作為行業類社團組織，在日常工作中為行業內企業提供各類服務是其最重要的職責之一，能夠有效地促進企業發展。

3.促進國家政治民主化進程。社會組織成為社會中的重要力量，改變了改革前政治、經濟、社會高度一元化的權力格局，形成了國家、市場和社會三種力量相互影響的格局，推進了并持續推進著我國的政治發展[1]。社會組織已經成為影響黨委、政府決策的重要力量，可以更好地整合相關社會成員的利益，通過各種制度性渠道以及非制度性渠道參與政治決策過程，推進黨和政府決策的民主化和科學化，加強對公共權力的監督，維護公民的合法權益。

（五）社團組織全面發展面臨諸多制約性因素

研究表明，我國社會組織發展“整體失衡”，“單向發展”非常明顯，不僅表現在強、弱之間，還表現在地域分布、行業分布、資源結構、活動領域等諸多方面[2]。同時，整體表現為獨立性不足（即較高的行政依附性）、動員力不強（即功能失靈）、公信力不高等特點[3]。這其中，既有地域分布不均勻的情況，又有組織實力、組織功能不均衡的原因。在地域覆蓋方面，基層社團組織總量偏少，功能偏弱，與社會發展和群體需求相距較大。組織實力與功能方面，相當數量的社團組織由于缺錢少物，活動困難，甚至在政治、經濟和社會生活的各個方面都依附于資本性社會組織，同時也在一定程度上得到政府及其他部門的幫助，組織自身的發展受到限制。

（六）我國社團組織與國外相比還有差距

雖然，我國社會組織自 20 世紀 90 年代初，隨著市場經濟體制的確立有了迅猛的發展，整體水平有了較大的提升。我國的社會組織還處于發展的初級階段，本身面臨著生存的危機，有著饑不擇食、無暇東顧的困難。相對歐美等世界發達資本主義國家，我國的社會組織發展水平還有相當差距，我國明顯低于世界平均水平[4]。無論是在發展的歷史、發展的均衡度、活動能力、活動領域、活動范圍等各個方面都完全不在同一水平。世界非營利部門平均提供的就業機會占各國總就業的比例在4.8%左右，非營利部門的支出規模占 GDP的4.6%左右。發達國家貢獻更大，美國就業和支出分別占總就業的7.8%和6.9%[5]。

總體來看，我國的社團組織發展上升空間還較大，規范發展、科學發展任重道遠，在科技經濟和社會發展中發揮的作用將會越來越大。

二、加強社團組織黨建工作的背景和必要性

黨中央對社會組織黨建工作高度重視。黨的十八大提出，要加大社會組織黨建工作力度。習近平總書記明確指出，社會組織面大量廣，加強社會組織黨的建設十分重要。針對有些社會組織黨建工作比較薄弱的狀況，總書記特別強調，越是情況復雜、基礎薄弱的地方，越要健全黨的組織、做好黨的工作，確保全覆蓋，固本強基，防止“木桶效應”。社團組織是社會組織的重要組成部分，加強社團組織黨建工作具有非常重要的意義。

（一）促進社團組織正確發展的根本保證

改革開放以來，我國社團組織發展很快，已成為社會主義現代化建設的重要力量，在協調推進“四個全面”戰略布局中承擔著重要任務，需要加強社團組織黨建工作，引領社團組織正確發展方向，保證黨的路線、方針、政策在社團組織全面貫徹落實。

（二）全面建成小康社會和全面深化改革的迫切需要

社團組織是國家治理體系和治理能力現代化進程中的重要參與者，是全面建成小康社會和全面深化改革的重要實踐者，在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理、提供公共服務、推動行業改革等方面，發揮著越來越重要的作用。加強社團組織黨建工作，有利于激發社團組織活力，推動社團組織更好參與國家治理，匯聚起全面建成小康社會、全面深化改革的強大正能量。

（三）落實中央關于加強黨的群團工作決策部署的政治任務

中共中央在2015年7月召開了黨的群團工作會議，2015年9月中共中央辦公廳印發了《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，各級社團組織要堅決貫徹落實黨的群團工作會議精神，帶領廣大會員緊密團結在黨的周圍，不斷擴大黨在社團組織的影響力，增強黨的階級基礎、擴大黨的群眾基礎、夯實黨的執政基礎。

（四）落實全面從嚴治黨的內在要求

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的重要講話，對繼續推進黨的建設新的偉大工程提出新要求，指出：“黨和人民事業發展到什么階段，黨的建設就要推進到什么階段，這是加強黨的建設必須要把握的基本規律。”在社會組織不斷發展壯大，并已逐步成為當前經濟社會發展新領域和重要社會力量的背景下，社會組織必然成為黨建工作的一個新的重要領域。黨的十八大提出“四個全面”戰略部署，社團組織作為社會組織的重要組成部分，必須落實全面從嚴治黨的要求，必須高度重視社團組織黨建工作，以更大的力度抓緊抓好社團黨建工作。

三、社團黨組織的職責定位

中共中央辦公廳《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》明確提出，“社會組織黨組織是黨在社會組織中的戰斗堡壘，發揮政治核心作用。要著眼履行黨的政治責任，緊緊圍繞黨章賦予基層黨組織的基本任務開展工作”，“要按照建設基層服務型黨組織的要求，創新服務方式，提高服務能力，提升服務水平，通過服務貼近群眾、團結群眾、引導群眾、贏得群眾。”按照《意見》精神，社團組織黨的組織主要有以下基本職責：

（一）保證社團發展的政治方向

社團組織黨的組織的首要功能是政治功能。在經濟新常態、利益多元化的新形勢下，主要體現在：自覺宣傳執行黨的路線、方針、政策和習近平總書記系列重要講話精神，保持社團組織發展的正確方向，增強政治凝聚力；教育引導社團組織中的黨員增強黨性觀念，有基本的價值認同，能夠自覺學習中國特色社會主義理論體系，遵守國家法律法規，使其能堅決擁護黨的領導、聽從黨的決定和部署；強化政治引領，引導監督社團組織貫徹執行中央的決策部署，牢牢把握正確的發展方向，圍繞科技經濟社會大局，依法依章程開展工作。

（二）強化社會團體的服務功能

中國共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務。黨的十八屆三中全會強調“加強基層服務型黨組織建設”，總體要求是服務改革、服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員，社團黨建工作要遵循這一根本宗旨，在充分發揮社團黨的組織的政治功能的同時，將服務作為社團黨組織發揮作用的重要載體和方法，注重發揮提供服務、反映訴求、規范行為的作用，密切聯系會員和群眾、服務會員和群眾。

（三）推動社團組織健康發展

隨著經濟社會快速發展，當前社會各階層利益越來越趨向多元化和復雜化，處于社會轉型期和矛盾多發期大背景下的社會團體，因其本身固有的發展迅速且多變，成員流動性和分散性強等特點，使社會團體黨的組織的協調、教育、管理職責顯得尤為重要。具體包括：做好發展黨員和黨員教育管理服務工作，維護和執行黨的紀律，監督黨員切實履行義務，夯實黨在科技界的執政基礎和群眾基礎；幫助社團健全章程和各項管理制度，規范社團行為，激發社團活力；引導和支持社團有序參與社會治理，提供公共服務，承擔社會責任，不斷提升社團依法依章程辦會的意識和水平，推動社團健康發展。

四、加強社團組織黨建工作的總體要求

自黨的十八大以來，黨中央高度關注社會各級、各領域的黨建工作，社會組織中的黨建工作同樣包含在其中。《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》中明確提出，加強社會組織黨的建設的總體要求是：“以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持黨的領導與社會組織依法自治相統一，把黨的工作融入社會組織運行和發展過程，更好地組織、引導、團結社會組織及其從業人員；堅持從嚴、從實把握特點規律，嚴格落實黨建工作制度，積極探索符合社會組織實際的方式方法，防止行政化和形式主義；堅持問題導向，著力破解組織體系不夠健全、組織覆蓋不夠全面、作用發揮不夠充分等難題，推動社會組織黨建工作水平全面提升；堅持分類指導，根據不同類型不同規模社會組織情況開展工作，正確處理一致性和多樣性關系，切實提高針對性和實效性，不斷增強社會組織黨組織的創造力凝聚力戰斗力，充分發揮社會組織黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。”此文件的發布，為社團組織黨的建設工作指明了方向。

五、當前社團組織黨建工作存在的主要問題

（一）黨組織覆蓋面小，建黨率低

目前我國還有近半數社團組織沒有建立健全黨組織，社團組織中的黨建空白點較多，“有黨員無組織”的情況突出，且不少社團組織的黨員歸屬情況不明確，新發展的社團組織黨員歸屬不明晰。

（二）黨組織機構不健全，黨員教育管理薄弱

目前社團組織中的黨員，一般僅限于秘書處或者理事會中，其中大部分黨員是在進入社團組織之前加入黨組織的，而真正由社團組織培養、發展的黨員數量極少。同時，很多黨員忙于業務工作，無暇顧及黨員政治要求的提升，容易產生理想信念動搖、長時間游離于黨組織之外的情況。此外，很多社團組織內的成員為兼職身份，其黨員身份的歸屬，同樣是社團組織黨員管理的難點。

（三）缺乏有效的黨建模式與工作機制

社團組織黨建工作作為基層黨建工作的一個新領域，經過積極探索實踐，雖然取得了一定成效，但就整個基層黨建而言，仍然是一個薄弱環節。歸結起來，就是缺乏適應社團組織實際情況的黨建工作模式與機制。建立科學有效的管理機制，可以使社團組織黨建工作不會因組織的規模、人員的頻繁變動而變化，不會因負責人看法和注意力的改變而改變。要抓好社會組織的黨建工作，就要從指導思想、地位、任務、隸屬關系、工作方式、經費等方面做出明確規定，建立可行的工作模式，完善科學的運行機制，并形成長效機制。

（四）黨組織與理事會職責不夠明晰，領導體制需進一步理順

理事會是社團組織的領導機構，是社團組織工作和發展的決策者。社團黨組織作為黨在社團組織中的戰斗堡壘，發揮著政治核心的作用，而兩者之間的職責如何界定，存在什么樣的不同和聯系，仍是目前困擾社團黨建工作的一個不容忽視的問題。社團組織作為松散的群眾組織，怎樣有效地發揮黨組織參與決策、監督保障的作用，與理事會形成合力，建立能夠共同推動社團組織健康發展的領導體制，需要進一步深入研究。

（五）黨組織作用發揮不明顯，黨員先進性體現不突出

部分社團雖然建立了黨組織，但黨組織軟弱渙散，缺少凝聚力和向心力，難以有效地組織起黨員，也無法及時和有效地開展黨組織活動，存在有名無實的現象。

六、問題成因分析

（一）部分社團組織對黨建工作重視程度不夠

社團組織大多是松散的群眾性組織，很多社團組織及其成員注意力持續鎖定在本社團如何發展、如何服務會員等問題上，對于社團組織內部黨的建設問題的認識程度不高，重視程度不夠，不僅無法正常地開展相關黨組織的活動，甚至在黨組織建設、黨員發展，以及完成上級黨組織交辦任務方面都存在較大的問題，有的甚至沒有開展相應的黨建工作，沒有建立黨的組織，把社團黨建工作置于不顧的境地。

（二）黨建工作不適應環境的變化

我國的社團組織，一直以來具有濃厚的官辦色彩，隨著市場經濟體制的建立與發展，社會組織很多都逐漸開始與政府脫鉤并實現了市場化。而社團組織黨組織與上級部門的黨組織關系不明晰，限定了黨組織的組織空間和活動空間，逐漸在社會組織的運行體系中被邊緣化。同時，社團組織黨組織的負責人逐漸向“黨務工作者”轉變，其地位相對也被弱化了。這些變化，使黨組織在參與決策、實施保障、監督等方面都面臨著挑戰。

（三）部分社團組織黨建工作領導主體不夠明確

隨著社團組織管理體制改革的逐步推進，成立新的社團只需向民政部門依法申請登記，而不再需要業務主管單位審查同意，社團組織必須要有主管單位的雙重管理體制已成為歷史。“多頭領導、無人管理”的問題比較突出，特別是黨組織隸屬關系比較混亂，管理體制不夠順暢，管理主體不夠清晰，造成部分社團組織黨建工作存在責任盲區。

（四）社團黨建工作支撐力量比較薄弱

目前，社團組織普遍存在黨組織經費投入不足、活動場所及配套設施跟不上實際需求的狀況，導致軟硬件建設不足，更無力承擔更多活動。同時，由于多數社團組織尚沒有相關規章制度，缺乏社會組織黨組織工作規范，沒有有效的工作模式，難以應對社團組織黨員流動性強等現實問題，黨組織活動無法按規律開展。

七、加強社團組織黨建工作的對策建議

社團組織的黨建工作做得好不好，與各級黨組織以及社會組織自身對這項工作的認識水平、重視程度、工作力度緊密相關，加強社團組織的黨建工作，需要上下合力、內外結合、齊抓共管，針對社團組織的特點，積極探索創新，不斷開創黨領導社團組織的新局面。

（一）提高對社團組織黨建工作的認識程度

加強社團組織的黨建工作是一項政治任務，是貫徹中央關于加強黨的群團工作精神、落實《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》、保證社團正確發展方向的必然要求。社團組織要從鞏固黨的執政地位的高度和關系自身生存發展的大局著眼，充分認識黨建工作的重要性，增強做好黨建工作的政治自覺。要深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立“抓好黨建是第一政績”的理念，把黨建工作與業務工作緊密結合起來，同安排、同部署，以黨建促群建。

（二）加強社團組織黨建工作的理論研究

社團組織黨建工作出現滯后的局面，原因之一就在于相關理論缺乏，理論指導乏力。社團組織黨組織建設是一個新生事物，不同于一般的行政事業單位黨組織建設。群眾性是社團組織的基本屬性之一，理事會是社團組織的領導機構，決策社團組織的工作和事業發展；同時，社團組織黨組織又是黨在社團組織中的戰斗堡壘，著眼履行黨的政治責任，緊緊圍繞黨章賦予基層黨組織的基本任務開展工作，發揮政治核心作用。社團組織會員中的黨員分布廣泛，而且都有各自的單位，有自己本職工作，人事關系、黨組織關系隸屬本單位，組織生活在本單位黨組織中開展；省級以下社團組織秘書處工作人員雖有部分為專職人員，但就現狀來看，兼職人員仍占多數，沒有專門的黨務工作者，沒有現成的黨建經驗模式。建議社團黨建主管部門和有關單位，高度重視社團組織黨建理論研究，根據社團組織的特點，就社團組織領導體制、黨組織建設模式、運行機制、工作模式等成立專題研究團隊，形成社團組織黨建理論，不宜簡單套用行政事業單位黨組織建設理論。

（三）進一步加強責任落實

各級黨組織應高度重視對社團組織黨建工作的領導，把社團組織黨建工作納入黨建工作總體布局作為抓基層黨建工作的重要內容。要特別加強對與行政機關脫鉤的社團組織黨建工作的領導，確保脫鉤不脫管。相關管理部門應把社團組織黨建工作納入社團組織綜合考核評價范圍，將黨建工作作為示范性社團組織評估的必要條件，嚴格管理，強化監督。各社團組織必須以高度的政治責任感，緊跟相關管理部門整體部署，按時保質完成各項黨建工作任務，包括組織和參與相關活動、填報電子檔案和相關統計數據等。

（四）充分發揮社團組織黨組織的作用

科學定位黨組織的作用和功能，應當遵循社團組織健康發展和增強黨的影響力相結合的原則。既要確保在學會建設發展中發揮政治核心、思想引領、組織保障作用，面向科技工作者宣傳黨的路線方針政策，貫徹執行中央和上級黨組織的決議，又要參與學會“三重一大”事項研究，保證學會的正確政治方向；并充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，把黨的工作貫穿到學會工作的方方面面。

（五）完善社團黨組織的工作機制

上級黨委組織部門和社團組織黨建工作機構應加強統籌協調，定期召開有關部門參加的社團組織黨建工作會議，及時研究有關重要問題。注重上下聯動，及時溝通社團組織黨建工作動態信息，研究部署重點任務，運用基層經驗推動面上工作。本著有利于加強黨對社團組織的領導、有利于促進社團組織健康發展、有利于社會組織黨組織開展工作和發揮作用的原則，創新工作方式，把社團組織黨建工作與其業務工作有機結合起來，推動各社會組織黨建工作制度化、規范化、科學化，把黨的工作融入社會組織運行和發展的全過程，形成“全覆蓋、全工作、全貫穿、全增效”的工作機制。建立健全社團組織黨組織“三會一課”制度、活動制度、組織制度、管理制度、責任制度和監督制度，強化工作規劃和計劃，形成齊抓共管、有序發展的社團組織黨建工作局面。

（六）充實壯大黨務工作者隊伍

做好社團組織黨建工作，離不開一支高素質的黨建工作骨干力量。按照守信念、講奉獻、有本領、重品行的要求，選優配強社團組織黨組織書記。黨組織書記一般從社團組織內部產生，建議由黨員社團組織負責人擔任，社團組織負責人不是黨員的，可從社團組織領導機構中選拔黨組織書記；社團組織中沒有合適人選的，可提請上級黨組織選派，再按黨內有關規定任職。同時，又要充實壯大黨務工作者隊伍，要求專兼職結合，多渠道、多樣化選用，建設一支素質優良、結構合理、數量充足的黨務工作者隊伍。明確規模大、黨員數量多的社團組織黨組織應配備專職副書記。在社團組織相對集中的區域要建立黨建工作站，配備專兼職人員做好黨務工作。

（七）加大對社團組織黨員的教育、管理與激勵力度

全面從嚴治黨是黨的一項基本方針。社團組織中的黨員，作為黨員隊伍的重要組成部分，同樣應當進行嚴格的教育、管理和激勵。加強黨務工作者教育培訓，要求把社團組織黨務工作者納入基層黨務干部培訓范圍，依托各級黨校、行政學院、干部學院和高校開展培訓。明確培訓工作由黨委組織部門、社團組織黨建工作機構和有關職能部門組織實施。對黨務工作者既要嚴格管理和考核，又要激勵和保障他們做好工作。社團組織黨組織書記每年要向上級黨組織和本單位黨員報告工作并接受評議。各地各部門要根據實際給予黨組織書記和專職黨務工作者適當工作津貼，注重推薦優秀黨組織書記作為各級黨代會代表、人大代表、政協委員人選，作為勞動模范等各類先進人物人選，努力使社團組織黨務工作者干事有平臺、待遇有保障、發展有空間。

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