自然資源離任審計研究探索

【摘要】自改革開放以來我國經濟發展取得了舉世矚目的成績，但在發展過程中也付出了沉重的資源環境代價。黨的十八屆三中全會提出編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，其目的在于改變原有高消耗、粗放型發展模式轉變為以自然資源資產衡量的“綠色政績觀”，有利于增強領導干部的環境責任意識，建立生態環境損害責任終身追究制，推動自然資源開發利用更加注重經濟效益、社會效益和生態效益的統一。本文通過對自然資源離任審計的概述，試點城市實踐經驗梳理研究以及對自然資源資源離任審計實行難度，表示自然資源離任審計開展的重要性和必要意義。

【關鍵詞】自然資源資產 離任審計 環境保護

一、自然資源離任審計的概述

自然資源離任審計，是指國家審計部門依據相關法律法規，對地方政府主要領導干部任職期間當地資源環境開發利用、資源環境污染防治和生態環境保護及其效果進行的監督、評價和鑒證工作，并對其在資源環境活動中承擔的管理責任履行情況進行評價和鑒定[1]。中國以占世界7%的土地、9%的耕地、6%的水資源、4%的森林承載了22%的人口，要想實行可持續發展道路，迫切要求轉變高能耗、高污染的粗放管理。我國領導干部離任審計的重點在于經濟發展成果、重大經濟決策、改革創新、廉政建設等方面，政績考核主要圍繞GDP、財政收支、就業水平等，沒有考慮到高GDP背后付出的自然資源環境成本。自然資源資產負債表作為領導干部自然資源的重要審計證據來源，量化自然資源資產和權益，提供了與經濟發展成果和財政收入增長相配比的自然資源變化情況數據，有助于完善領導干部政績考核指標，樹立正確的績效觀，警示領導干部不顧資源消耗和環境破壞引入高污染企業的行為，同時為政府績效評價體系建設提供重要依據，推動和完善政府績效管理，努力實現經濟效益、生態效益、社會效益的統一[2]。

二、自然資源離任審計理論

自然資源離任審計的總體目標是通過開展自然資源離任審計，對被審計領導干部任期內所在地區主要自然資源資產實物量和生態環境質量狀況變化情況進行調查，確定所管轄地區的自然資源增減變化，是否依法進行自然資源的利用和保護等，評價領導干部履職情況，根據審計結果指出管理上的不足并提出政策性的意見和建議[3]。

目前自然資源離任審計主體僅限于政府審計機關；根據文件要求，審計客體為被審計地區履行自然資源資產責任并依法接受政府審計機構審計的相關單位及領導，中辦、國辦印發的《自然資源資產離任審計試點方案》明確審計對象主要是地方各級黨委和政府主要領導干部，包括：市、縣、鄉鎮黨委政府主要領導干部；自然資源行政管理部門負責人，主要包括國土資源、水資源、地質、林業、海洋漁業等；資產開發利用保護的有關單位。

自然資源離任審計的內容包括自然資源資金管理和使用情況，自然資源資產的開發、利用情況，并通過自然資源資產負債表審查自然資源資產的數量、質量和生態效益。重點審查領域有：第一，與社會經濟發展和生產緊密相關的資源，如森林資源、土地資源、礦產資源；第二，加強戰略性資源審計，如石油、天然氣；第三，空氣污染、水污染較嚴重的地區。[4]自然資源離任審計方法較多使用的有文件檢查法、抽查和案例研究、統計數據分析和文獻檢索、實地調查法等。

自然資源離任審計結果及應用：領導干部自然資源離任審計結果包括審計報告和審計結果報告。審計結果報告重點反映被審計領導干部履行自然資源資產責任的主要情況、審計發現的主要問題和責任認定、審計處理方式和建議。審計結果的應用有披露、問責、整改三個階段：一是披露：審計部門發布審計報告和結果公告，對問題進行公示并通過新聞媒體發布審計結果；二是問責：紀檢監察部門對存在違法違規行為的相關責任人追究責任，組織部門依法進行處理；三是整改：發改委根據審計結果進行戰略調整，環保部門對問題進行整改[5]。

三、部分試點城市實踐情況

貴州省赤水市和荔波縣，是全國首個由省級審計機關開展領導干部自然資源離任審計，從自然資源權屬出發，考察自然資源開發、利用和資金管理等多方面，并提出審計建議；四川省綿陽市環保局開展的自然資源離任審計，審計內容涵蓋生態空間、生態環境等6個方面共32項具體的評估指標，利用生態環境損害責任追究制，出臺了《縣市區黨政主要責任人離任生態環境審計評估試點指標體系》，并建立了評估標準和分值，提出結論和改進意見；內蒙古審計廳出臺了《開展領導干部自然資源資產離任審計試點實施方案》，以呼倫貝爾市和赤峰市為試點，編制森林、草原、濕地、土地、礦產的自然資源資產負債表，同時完成了林地自然資源資產試算；福建省選擇福州和寧德的福鼎市開展資源資產離任審計，從國土資源、森林資源、水資源、海域資源、海域資源和環境保護方面開展審計；深圳寶安區、大鵬新區以自然資源資產負債表為量化依據，審計自然資源資產造成破壞、毀損、污染、浪費的行為，自然資源審查成為干部調任、降職、退休審計重要內容；湖南省審計廳主要審查生態環境保護責任、耕地保護和國土征用責任、礦產資源開發責任等，對發現的重大資源浪費和環境損害問題嚴重者實施終身責任制。

四、開展自然離任審計存在的困難

（一）自然資源資產價值評估難

根據自然資源保護和管控現實需要，我國自然資源資產負債表核算內容主要包括：土地資源、林木資源、水資源、煤炭、石油、海洋、野生動物等。目前自然資源的價值多為實物量與價值量相結合的計量方式，實物量以《中國統計年鑒》、《中國國土資源年鑒》、《中國水資源公報》、《中國林業統計年鑒》、《中國環境年鑒》、《中國礦業年鑒》為主要數據來源，但自然資源價值量的核算包括自然資源資產和生態系統服務價值，有實際市場法、替代市場法、模擬市場法等多種計量方法，并沒有統一的規定，對資源的統計口徑也存在偏差和斷層的情況。此外我國地域寬廣，自然資源種類多樣，自然資源由多部門分別管理，如土地局、林業局、農業局、漁業局等，管理部門的分散性直接導致自然資源資產信息標準不統一，存在地域標準的差異，并且地方政府與職能部門之間產權與所有權劃分不清，導致數據整合的難度加大，降低了數據取得的時效性和準確度。

（二）對領導干部的責任考評制度不完善

目前對領導干部應承擔的開發、保護、利用責任尚不明確，對于生態建設考評的標準和責任的劃分及追究還沒有明確的標準。我國對領導干部采用“先離任，后審計”的方式，我國領導干部的任期一般為五年，環境污染影響存在滯后性和長期性，會面臨領導干部任用期間和生態環境考核期間長短不同的問題，影響需要一段時間后才可以顯現，這會導致自然資源離任審計監督與管理脫節，也會影響對下一任干部的審計，不利于責任的劃分，提高了審計過程中重大錯報的風險，會導致審計難以發揮作用，追責困難。目前評價領導干部環境績效的唯一法規，是由中組部頒布并修訂實施的《體現科學發展觀要求的地方黨政班子和領導干部綜合考核評價（試行辦法）》，只有資源損耗與安全生產、環境保護、耕地等資源的利用及保護三個評價要點設計環境績效考核，并且評價指標不明確，考核權重也沒有做出規定。對于考核的結果，如果在自然資源離任審計考核績效不達標，可以采取一票否決制，也可以作為政績考核的一部分，對領導干部進行綜合考評。對于領導干部離任審計的考評體系、環境績效考核權重和責任追究制度目前尚不完善。

（三）缺乏專業的審計人員

目前從事自然資源離任審計的人員大多擅長經濟審計，而自然資源離任審計對資源環境的知識儲備和認知程度、自然資源相關法律法規的掌握程度和觀察、分析問題的能力有很高的要求。在工作的過程中，由于自身知識結構的單一和綜合分析能力不足，會導致審計效率降低，增加審計風險，制約自然資源離任審計工作的開展。

五、小結

生態環境沒有替代品，用之不覺，失之難存。自然資源離任審計的開展，不僅是促進落實領導干部生態文明建設責任的創新，推動生態文明建設，更是對領導干部經濟責任考核體系的完善，改變政府環境責任無人問責、環保政績無從考核的局面，督促領導干部對環境保護盡職盡責，使經濟發展同環境保護、生態文明建設更好的結合起來，對推動資源節約型和環境友好型社會的建設，推進國家治理的現代化具有重要意義。

參考文獻

[1]程月晴.自然資源資產離任審計評價指標體系構建研究.[D].安徽財經大學.2015.12.

[2]耿建新，胡天雨，劉祝君.我國國家資產負債表與自然資源資產負債表編制與運用初探-以SNA2008和SEEA2012為線索的分析[J].會計研究.2015（2）：15-25.

[3]林忠華.領導干部自然資源離任審計探索[J].河南商業高等專科學校學報.2014（4）：5-10.

[4]黃溶冰.基于PSR模型的自然資源離任審計研究[J].會計研究.2016（7）：89-95.

[5]蘆錦心.領導干部資源環境責任審計研究.[D].浙江工商大學.2016.8.

作者簡介：王琦（1990-），女，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，2015級會計專業碩士研究生，就讀于云南師范大學泛亞商學院，研究方向：財務會計理論與實務。