有的國企明明賺錢能力很強，為啥還要對其進行改革

周其仁

2017年6月以來，從中央到地方，國有企業并購重組的步伐正在顯著加快，在這一場并購浪潮中，資本市場正在有望成為主戰場。其實，國企改革的步伐就從來沒有停止過。在這些改革的國企中，有很多是涉及煤炭、鋼鐵等產能過剩領域，但也有一些改革的國企既不虧損，也沒出現產能過剩。

那么為什么有些每年盈利超上百億，甚至成為世界500強的國企還要進行改革？國企改革改的到底是什么？

國企改革的經驗回顧

國企改革持續時間長，改革歷程復雜，到現在還沒畫上句號。圍繞國企改革的討論，尤其需要以可觀察的經驗為基礎。

在理論上，國企改革差不多就是社會主義經濟體制改革的全部。社會主義體制初建時的構想，是憑借布爾什維克掌控國家機器，打造出一個超級國家公司，以至所有人都受國家雇用，實行計劃經濟。過去市場理論強調企業之間的競爭，但計劃理論則強調把國民經濟辦成一個超級國家公司。從這個意義上講，社會主義經濟體制改革和國有企業改革，基本是同一個議題。

廣泛地看，金融和其他國有體系以及地方（政府）公司等，也都是超級國家公司分權改革的產物。當然，由于蘇聯和中國都不發達，所以“超級國家公司”在實踐中不可能純粹。蘇聯有集體農莊，中國更有占人口絕大多數的農民，農民集體經濟長期存在，搞不成清一色國有制。不過，農村非國有經濟也服從國家指令計劃，也為國家工業化服務。

農村圍城市，市場圍國企

計劃經濟時代，農村通過價格低廉的農產品支持國有企業的低工資、低物價、高積累。中國醞釀改革時，在1978年的經濟務虛會上提出權力過于集中導致經濟低效率。當時中國領導人走出去看世界，發現中國不僅與發達國家的差距加大，就是以前不如中國的國家和地區，不少在戰后也發達起來了。這使得當時的那一代領導人產生了緊迫感，希望中國經濟能夠加快現代化，也因此提出放權改革的思路。

十一屆三中全會以四川經驗為基礎，將加強國有企業自主權寫進了《決議》。那就是國企改革的先聲。三中全會對農村部署休養生息，決定用外匯進口糧食來緩解農民的貧困。但實踐結果是安徽、貴州、四川、內蒙古等地農村通過包產到戶成為改革的領跑者，其后鄉鎮企業異軍突起，形成了“農村圍城市”的改革態勢。在競爭環境里，國企不改就穩不住了。

更大壓力來自開放。早年特區自廣東、福建等“邊陲”開始，把中國臺灣企業、香港企業、日資韓資企業“放”了進來。加上本土的鄉鎮企業和1988年的《憲法修正案》，給予合法地位的本土民營企業，國內產品市場的競爭激烈起來，再也不是國企一統天下的時候了。市場競爭的邏輯很簡單：誰的產品質優價廉，消費者就買誰的賬。過去基本上只此一家、別無分店，怎么說國企優越都行。等到有對手上場，光靠嘴巴說說是贏不了的。更何況，競爭會從產品市場傳導到要素市場，于是，按價格機制配置資源的新準則登堂入室，一系列市場定價問題提上日程。

其實，所謂資源定價問題，講到底是產權界定問題，因為誰有權叫價、誰有權還價、誰必須承受價格決定帶來的經營壓力，歸根到底都是財產權界定的問題。正是在市場競爭環境里，傳統國企的控制權、經營權，乃至法定所有權的變革，相繼提上改革的日程。

這樣形成國企改革路徑，與蘇聯有很大不同。中國經驗是先“放”出一個市場，將國企推入，然后由市場競爭的邏輯推著國企改革向前走。起先人們接受企業經營自主權，后來發現，是產品定價權和要素定價權，最后才深入到企業產權的界定。一拍接一拍，隨著市場競爭深化，人們關于國企改革的認知也不斷深化。

背水一戰，抓大放小

1997年年末，中國越過加入世界貿易組織的最后關口。恰恰在這個時段，國企大面積虧損。挑戰很嚴峻：在有限開放環境里國企尚缺乏競爭能力，一旦入世全面開放市場，國企怎么生存？ 中國被逼推進國企改革，拉開了背水一戰的帷幕。

當年國企職工人數最高峰值為1億多。本來國企大面積虧損，從成因分析與工人的關系不大，因為從體制到管理都不是工人們在做決策。但是，到了大批國企包袱過重、積習難改之際，財政兜不起、銀行幫不了、股市容不下，一大批國企非破產、重組不可，涉及下崗的工人就達幾千萬之眾。不少老牌國企，很多工人一家幾口都在一個廠子工作，企業虧損、欠薪、下崗，波及千家萬戶的生計。中國想要從當時的局面走出來，絕不僅僅只是經濟層面的問題，還面臨著思想觀念、社會生活乃至政治架構層面的挑戰。

大的招數就是依據不同的國企在市場競爭中的不同狀態，從實際約束出發尋求不同的突圍之道：絕不能因為都是國企就按一個套路來處理，而是把國企這張“大紙”一片一片撕開來謀求實際問題的解決。就是說，要像庖丁解牛一般，把數目驚人的國企分拆開來，各自求解。事后按大類分，第一板塊就是數目最多的中小國企，機制舊、包袱重、競爭力弱，甚至嚴重資不抵債。客觀上講，要這類企業全部扭虧增盈，重新以國企的身份在激烈的市場競爭中占一席之地，根本沒有可能。辦法就是效仿最早山東諸城出來的那條路：承包、出售、資產債務重組，實現國企轉制，把一批扭虧無門的國企重新“放”回市場，允許國企破產或改成非國有企業，了清歷史債務，在市場環境里重新出發。若問這片紙究竟有多大？大概是100萬家企業、好幾千萬員工。用當時的語言，這是“放小”。

第二板塊是一批規模比較大的國企，但在競爭性市場環境里運作，經營績效不好，可是用“放小”的辦法也不合適，因為資產規模很大，如以較高價格出手，社會上能接手的企業不多。“賤價出讓”又犯“國資流失”之天條，反正不是用諸城之法說轉制就轉得了的。對這類國企，后來基本是在股份制框架里，允許非國有資本以增量進入，逐步改變全盤國資的結構。

以上兩大板塊改成之后，國企扭虧增盈的壓力基本就減下來了。當然，并不是完全在國企架構下實現扭虧增盈，而是把一大批國企轉制成非國企，或者改成非純粹國企，這樣，才消除了國企大面積虧損。

剩下第三板塊，即經由合并重組、在國有控股的前提下利用境內外資本市場釋放小部分股權的大型國企。對這些國企， 在國資委成立后，管人、管事、管資產，改善企業治理，并主動與世界500強大公司對標，改出了一批國有或國有控股的世界級大企業。

盈利的國企還要深改的理由

上一波國企改革的中心任務是扭虧增盈。這也帶來了一種認識，即認為但凡國企實現了盈利，余下的就是要做大做強，再也不需要進一步改革。到了國企普遍盈利，特別是央企的年利潤高達數萬億人民幣、不少名列世界500強時，說國企還要深化改革，聽起來似乎就不那么入耳了。

筆者認為，對央企的盈利可以做深入分析。

第一，企業賬面利潤并不完全是經濟學范疇的利潤，其中一部分可能是企業所占用資源的租金。譬如，資源型企業占用大量可開采資源，以及國家通信公司占用通信基礎設施等。這些稀缺程度極高的資源，誰占用，都會產出收益。如果開放競爭，非國有企業或非央企公司，誰不愿意出一個價來爭相占用這些資源？這里所說“出一個價”，是資源租金而不是利潤，應該從央企賬面利潤里扣除，因為它并不代表央企經營決策和管理努力所帶來的真正貢獻。

第二，在市場經濟里，利潤具有資源配置導向的功能，因為不論利潤如何產生，總意味著“需要向產生利潤的方向投入更多的資源”。換言之，利潤導向與市場準入只有在一起發揮作用，才能不斷把企業創新之果“外溢”到整個產業、市場和國民經濟。而在我國現實條件下，部分央企雖然獲得高額“利潤”，但所在市場又不開放準入，其他企業雖眼見超額利潤，也不能進場來競爭一番。這種“關門賺得的利潤”，對整體經濟并不具有正面意義，因為這類“關門賺得的利潤”，其實構成了一切其他企業和消費者的成本。現在大家看到，中國在全球市場上的成本優勢消失得很快，其中一個原因，是大批中國企業的成本中含著“硬硬的難以消化的部分”。當下不少央企提供的產品和服務，資費水平偏高，甚至需要政府領導人出來喊話降低資費，恰恰表明市場不準入條件下的“關門利潤”對國民經濟不是福音，而是一種成本負擔。

第三，央企的巨額賬面利潤，大部分由央企自己支配，在分配上并沒有全額上繳國家財政，更沒有回饋其產權主人即全國人民。至于把很小一部分央企利潤或資產劃給社保，本質上是對歷史欠賬的一種補償，因為我國社保缺口主要來自過去低工資時代國企工人沒有，也不可能預扣下足額的養老金。但是，國有資產并不僅僅來自國企工人的貢獻，全國人民包括農民也對國資形成作出了貢獻，而為多少年低價繳納的糧食稅，也是國資形成的一個來源。

第四，中央巡視組對一批央企巡視的結果，暴露出擁有天量利潤、資產和無數“實際好處”的央企，在很大程度上還是一只關在牛欄里的大肥貓。從道義上、道理上和法律文本上，央企當然是國企，從而屬于全國人民，但從實際控制權角度看，缺乏有效的制度監督是當下超大型國企的一個普遍的致命傷。

綜上，盈利的國企固然是過去改革的成果，但并不意味著再也不需要深化改革。從緊迫性來看，現在也不亞于90年代上一波國企改革的那個時代環境，因為從機會成本的視角分析，當下盈利國企如不深化改革，付出代價的將不僅僅是某一個經濟部門，不但是經濟方面的，還有社會的和政治方面的。

（作者系北京大學國家發展研究院教授）