福建省水利投融資機制改革的思考與對策

【摘要】基于當前福建省水利投融資機制改革存在的主要瓶頸，從積極發展多元化PPP項目融資模式，建立投資激勵機制和風險分擔機制，完善水利項目投資補償機制等角度提出相應的政策建議。

【關鍵詞】水利建設 投融資機制 福建省

2011年中央一號文件《關于加快水利改革發展的決定》首次將水利改革發展提升至關系經濟安全、生態安全和國家安全的戰略高度。2016年3月，十二屆人大四次會議通過的“十三五”規劃綱要明確提出要進一步放寬基礎設施市場準入限制，完善財政資金投資模式，采取特許經營、政府購買服務等政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與投資建設運營，加快了水利投融資機制改革的步伐。投融資機制是水利基礎設施建設的核心，對解決水利產業資金瓶頸發揮著不可或缺的作用。然而，由于福建省洪澇臺風災害頻繁、水土流失嚴重、水利投入歷史欠賬較多等特殊的省情水情，水利產業資金供需矛盾日益面臨深層次問題，從而導致福建省水利建設資金需求與水利產業發展嚴重失調[1]。因此，深入剖析福建省水利投融資存在的主要問題，積極探索水利投融資機制改革的有效路徑，有助于提高水利產業公共服務水平，實現福建省水利治理體系和治理能力現代化。

一、福建省水利投融資概況及存在的主要問題

（一）福建省水利投融資概況

“十二五”期間，水利投資方面，全省累計完成水利投資1153億元，是“十一五”的4倍，累計完成水庫、引調水、防洪防潮、流域綜合治理等4類重大水利項目447個，是福建省水利投入最多、建設規模最大、惠及面最廣、成效最為明顯的時期[2]。水利融資方面，除積極爭取中央專項資金外，成立了省水投集團和4個設區市級、16個縣級水利融資平臺，并積極探索TOT（移交-經營-移交）、BOT（建設-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）、PPP等融資模式吸引社會資本參與水利建設。2015年福建省完成水利投資333億元，同比增長32%，其中重大水利項目384個，完成投資226億元，同比增長51%。

（二）福建省水利投融資存在的主要問題

1.政企權責模糊，政府行政干預過多。隨著水利市場化改革深入推進，社會資本參與水利建設的力度不斷加大，由于計劃經濟體制下水利基礎設施的投資、建設、運營與管理均由政府主導，地方政府對社會資本的進入有所顧忌，水利工程項目在建設、運營上未能脫離政府主導的建管模式，存在委托代理問題。加之，項目主體（政府、項目公司與投資者）權責不明確，水利廳、住建廳、環保廳等省級部門財權、事權模糊，造成“政出多門、多龍管水”。如福州城市內河由水利、市政等十幾個部門多頭管理，主體事權不明確，造成水利部門難以有效監管城建開發項目對城市防洪排澇的影響。

2.投資結構不合理，社會資本比重偏低。福建水利建設資金主要來源于中央和地方兩級財政投入，金融資本和社會資本參與度不高，債券籌資利用率嚴重不足。與同時期的其他兄弟省份相比，金融資本和社會資本的比重明顯偏低。如2014年，福建省完成的水利投資74億元中，國內貸款2.39億元，企業和私人投資1.62億元，分別占比3.23%和2.19%，同期，浙江省的金融資本和社會資本的占比則分別高達15.95%和4.1%。

3.各縣（市）融資平臺融資模式單一，造血能力不足。福建省水利建設資金主要依托各縣市水利融資平臺實現融資，其融資渠道主要來源于政府專項撥款、政策性銀行貸款及其它債權性貸款，對社會資本的吸引力度不足，融資平臺“造血”功能亟待增強。目前，福建省吸引社會資本參與水利建設的融資模式主要集中于BOT模式和BOO模式，融資模式較為單一，相較歐美發達國家和國內部分先進省市多元化的政府和社會資本合作（PPP）融資模式，運行成效不明顯，難以有效調動社會資本參與水利建設的積極性。

二、推進福建省水利投融資機制改革的對策建議

由于水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性，水利建設資金主要以政府為供給主體。但水利同時具備很強的外部性，政府單一投入模式存在“免費搭便車”問題，從而致使市場失靈。因此，水利投融資機制改革不僅要繼續以政府為主導，同時也要發揮市場配置資源的決定性作用。基于福建省特殊的省情、水情，提出如下對策建議。

（一）積極發展多元化PPP項目融資模式

地方政府融資平臺要積極發展多元化PPP項目融資方式，對新建項目可根據項目不同類別采用“TOT+BOT+BOO”、“TOT+BOT”“TOT+BOO”等PPP模式，對已建項目由專業PPP項目公司通過項目重組、轉讓、租賃等方式在原有基礎上植入PPP模式。明確現有水庫、水電站以及其他水利工程設施的所有權與經營權，清產核資、盤活水利資產，通過股份制、拍賣等方式以整合優質資產作為突破口，打造產業特色鮮明、支撐作用明顯的水務產業鏈，實現地方政府融資平臺由“輸血”功能向“造血”功能轉變[3]。

（二）建立投資激勵機制和風險分擔機制

充分發揮政府引導作用，通過放寬市場準入條件，消除各種隱性壁壘，創建權利平等、機會平等、規則平等的投資軟環境。同時，政府與政策性金融機構要為參與防洪排澇、內河整治、中小河流治理等準公益性項目建設的社會資本提供財政貼息、貸款利率、貸款期限及貸款額度等方面的優惠。建立完善風險分擔機制，明確政府與企業的責任邊界，原則上，項目融資、建設、運營、管理風險由企業負責，政策、規劃、法律風險由政府負責，而融資、項目審批通過、自然不可抗力（洪澇、臺風、地震等）風險則由雙方共同承擔。

（三）完善水利項目投資補償機制

根據項目的不同類別實行差別化貸款政策，對準公益性項目適當延長貸款期限、財政貼息期限并給予利率優惠，對經營性項目可根據項目預期收益率情況，提供短期信用貸款或適當增加貸款額度，對積極通過籌資籌勞方式開展農田水利建設的村民個人、村組集體以及農民用水戶協會實行多干多補、以獎代補、先建后補的補償制度。探索財政、稅收征收的部分堤防維護費、縣（市）水利建設資金、水資源費、發電等預期收益作為地方政府融資平臺向金融機構貸款的還款來源，彌補各級財政對水利基建項目的缺口資金，為地方水利建設提供必要的資金保障。

參考文獻

[1]丘水林.福建省水利投融資機制的探索與創新[J].福建農林大學學報（哲學社會科學版），2017，20（2）：34-39.

[2]尤猛軍.搶抓機遇 開拓創新 為福建科學發展跨越發展提供強力水利支撐[J].中國水利，2015（24）：73-74.

[3]黃雄艷.湖南省水利行業投融資方式探討[J].經濟地理，2013，33（06）：124.

作者簡介：朱夢子（1992-），女，河南項城人，碩士研究生，研究方向：財經商貿。