農村土地承包經營權抵押貸款調查

朱昊　馬明　付卓君

【摘 要】 本文在對河南省長垣縣進行實地調研的基礎上，介紹了當地為增加土地承包經營權（下文簡稱土地經營權）抵押貸款所采取措施，分析了該業務在實施過程中存在的問題并提出了相應的政策建議。

【關鍵詞】 長垣縣 土地承包經營權抵押貸款 開展經驗 存在問題 解決路徑

一、引言

長期以來，我國農村地區嚴重缺乏資金制約了農業生產的進一步發展。為加大對“三農”的金融支持力度，國務院于2015年出臺文件，賦予土地經營權抵押融資功能，以激活農村“沉睡的資本”。然而從各地的實踐探索來看，土地經營權抵押貸款在實施過程中仍存在著諸多亟待解決的問題。作為河南省土地經營權抵押貸款試點縣之一的長垣縣從2013年起便開始探索該業務，截至目前全縣共發放土地經營權抵押貸款1100萬元，發放對象覆蓋大型涉農企業、成規模的農村專業合作社等。本文在實地調研的基礎上介紹了當地土地經營權抵押貸款的實施現狀及開展經驗，找出了制約土地經營權抵押貸款供給增加的因素，并提出了相應的政策建議以促進該業務更好的開展。

二、開展的經驗

為擴大土地經營權抵押貸款規模，長垣縣采取了多種措施，具體如下：

首先，加速土地確權工作。截至2017年3月，長垣縣共完成實測耕地面積101.04萬畝，占應確權面積的96.4%，為土地經營權抵押貸款業務夯實了基礎。

其次，建立集信息發布、價格指導、交易鑒證、資產評估、貸款融資等一站式服務的農村綜合產權交易服務中心，并在18個鄉（鎮）、街道辦事處設立農村產權交易服務站，配合縣綜合產權交易服務中心鑒證農戶土地流轉交易。截至2016年底，長垣縣家庭承包耕地流轉總面積為395315畝，占長垣縣家庭承包經營耕地總面積的約51%，為擴大土地經營權抵押貸款業務市場創造了條件。

第三，設立農村土地經營權抵押貸款風險補償專項資金。該資金中有1億元來自于縣財政，另一部分則為資金需求方按貸款比例2%繳納的互助金。當貸款逾期且追償后不足以彌補資本金時，將由風險補償專項資金賬戶先行按協議代償部分貸款本金和利息，以降低銀行貸款風險。

最后，將保險公司納入土地經營權抵押貸款業務中來，并與政府的風險補償專項資金一道，共同構建起“銀行+政府+保險公司”的土地經營權抵押貸款模式。當貸款發生風險時，銀行、保險公司和政府將分別承擔貸款損失的20%、50%和30%。該舉措也在一定程度上降低了銀行的業務風險，增強了其貸款供給意愿。

三、存在的問題

盡管長垣縣在擴大土地經營權抵押貸款供給方面采取了一定的措施，但在業務發展初期仍不可避免地存在一些問題，具體如下：

首先，土地經營權定價方式不合理、缺乏專業的評估機構。當地土地經營權的價值以1000斤小麥或玉米的市場價格來確定，每畝地經營權的評估價值很低。農作物市場價格下滑、土壤肥力以及自然災害導致的產量下降等也會對土地經營權的評估價值造成影響。除此之外，協商確定土地經營權價值的方式具有較大的主觀隨意性，設立專業性的土地經營權價值評估機構迫在眉睫。

其次，土地經營權流轉處置平臺的效果有待檢驗。目前長垣縣土地經營權抵押貸款業務正處于發展初期，業務量較少且沒有不良貸款情況的發生。作為土地經營權流轉處置平臺的農村綜合產權交易服務中心僅發揮了交易鑒證的職能，該平臺能否順利實現土地經營權的流轉處置仍是未知數。

第三，土地確權帶來了新的問題。由于目前土地承包經營權證的發放以戶為單位，可能會發生戶主代替家庭其他成員做出土地經營權流轉及抵押的決定。一旦銀行因承租人貸款違約而需處置抵押的土地經營權，勢必引起新的糾紛。

最后，“銀行+政府+保險公司”模式存在問題。一方面，保險公司對土地經營權的處置仍有賴于土地經營權流轉市場的完善，否則土地經營權抵押貸款業務的風險只是發生了轉移而并未降低。另一方面，貸款人不僅要拿出貸款比例的2%補充風險補償專項資金，而且需要與保險公司訂立合同并支付保費，雖然縣政府有財政貼息政策，但總體來看土地經營權抵押貸款的成本仍然很高。

四、解決的路徑

針對上述存在的問題，本文提出解決方法如下：

首先，完善相關的法律法規。雖然我國對土地經營權抵押貸款試點地區進行了法律授權，但授權具有時效性。因此接下來國家應以立法的形式賦予土地經營權抵押貸款以合法地位并完善相關的法律法規，以保障金融機構與借款農戶的合法權益。

其次，加快建立具備專業資質的土地經營權價值評估機構，培養專業的評估人員。此外，在評價土地經營權價值時應綜合考慮影響土地經營收益波動的各種因素，如農產品供求及成本價格變動等，以合理確定土地經營權價值。

第三，完善現有的土地經營權流轉交易平臺，形成有序的產權交易市場體系。處置土地經營權時應考慮借款人無法還款的具體原因，盡量減小農戶失地的風險。此外，還應積極引導農戶參與農業保險，當發生天災人禍時可由保險公司對銀行理賠。

第四，綜合考慮土地經營權抵押貸款各相關主體間的利益關系，不斷完善貸款流程的各個細節，使土地經營權抵押貸款在實際操作中具有可行性。例如，針對戶主代替其他家庭成員做出土地經營權流轉及抵押決定的問題，在實際業務開展中需取得土地經營權實際所有者的簽字同意。

第五，謹防土地經營權的投機炒作。按照目前的規定，經營方可在原承包方同意的基礎上對流轉土地再流轉，這就給工商資本炒作土地經營權帶來可乘之機。一旦造成土地經營權評估價值虛高，將有可能導致農業產出收益不足以向銀行還本付息的情況發生。因此相關機構應嚴格審查借款人的資質及土地經營權證的合法性，監督貸款資金的使用，謹防利用土地經營權進行投機炒作現象的發生。

【參考文獻】

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