信訪的價值功能、主要特點與治理邏輯

劉 曉 玉

(中共河南省委黨校 哲學(xué)教研部， 河南 鄭州 450000)

我國的信訪制度是一種極具中國特色的公民申訴制度和救濟方式。不論是歷史還是當下，信訪制度都在我國社會關(guān)系調(diào)節(jié)中起著非常重要的作用。因此，在社會實踐中也被賦予了諸多的功能。黨的十八大以來，特別是十八屆四中全會的召開，全面依法治國作為社會主義民主的內(nèi)在屬性在全國各個領(lǐng)域貫徹并執(zhí)行。伴隨著我國社會民主政治的發(fā)展，信訪也會朝著更加公平、法制、民主、正義、多元化的方向發(fā)展。我國的信訪制度必將進一步得到完善，信訪的功能也會更加健全。

從歷史文化的角度分析，我國信訪制度之所以長期存在，是基于我國特殊的歷史國情與文化傳統(tǒng)。對于上訪人而言，信訪在精神上的慰藉功能遠超過制度本身所提供的功用。因此，在公民民主意識、法治觀念日益增強的今天，我們想繼續(xù)發(fā)揮好信訪制度的功能與優(yōu)勢，就必須進一步完善當前的信訪制度。這就需要相關(guān)人士在現(xiàn)行信訪制度體系的基礎(chǔ)之上，積極采取“拿來主義”的方法，吸收并借鑒各地各部門信訪模式的有益經(jīng)驗，并參考國外健全的公民訴求機制，對當前信訪制度中不合法、不合情、不合理的方面進行改革完善。這一改革完善必須符合法治的基本精神與內(nèi)在要求，必須從大方向和基本思路上把握信訪制度改革的基本方向與主要手段，明確信訪制度的近期目標和遠期目標，使其真正成為普通群眾在合法利益受到不公平待遇時參與政治、維護利益的便捷途徑。

一、信訪的價值功能

“信訪簡稱為來信來訪，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，由有關(guān)行政機關(guān)依法處理的活動。它是保障我國公民行使民主權(quán)利、依法參與社會事務(wù)管理的一種重要方式，對暢通群眾訴求表達、收集社情民意、化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定具有不可替代的積極作用。”[1]59概括來講，我國目前的信訪具有政治參與、權(quán)力救濟、權(quán)力監(jiān)督、矛盾調(diào)節(jié)這四個方面的功能。

1.政治參與功能 我國憲法、法律規(guī)定，公民有參與國家政治生活的權(quán)利。信訪制度也是中國民主政治制度的一個重要特色。人民群眾通過信訪的途徑反映自己的意見和要求，是法律賦予公民的權(quán)利，是公民表達民意的方式，是民主性和政治性的體現(xiàn)。特別是，信訪活動作為普通群眾參與政治的一項特殊活動 ，在群眾行使批評建議、檢舉申訴、申請賠償?shù)裙窕緳?quán)力方面起著重要作用。

2.權(quán)力救濟功能 我國實行的信訪制度，作為國家設(shè)立的另一種救濟途徑，也體現(xiàn)了國家一直在最大限度地維護公民的合法權(quán)利和利益的決心。在社會和諧，生活安定的今天，當人民群眾自身的合法權(quán)益受到損害或是遭遇不公待遇時，為了尋求維權(quán)和請求幫助，人民群眾在迫不得已的情況下會選擇信訪。因此，從一定程度上說，信訪具有維權(quán)性和補救性功能。在自身的合法權(quán)益受到損害或是遭遇不公待遇的情況下，人民群眾選擇申訴和控訴，并將相關(guān)情況反映到國家信訪部門。信訪部門受理后，把情況反饋給相應(yīng)部門，監(jiān)視﹑督促相關(guān)部門及時解決交辦的信訪案件。

3.權(quán)力監(jiān)督功能 腐敗問題，一直是困擾黨和政府的主要問題，而信訪制度可以作為中央和上級領(lǐng)導(dǎo)了解下級干部的一個重要的渠道，可以讓民眾通過電話、信件等多種信訪方式，向政府部門舉報、申訴、檢舉領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀行為，以此來實行對干部的監(jiān)督。有效的權(quán)力監(jiān)督可以維護黨的執(zhí)政之基，鞏固黨的執(zhí)政權(quán)力。黨中央高度重視人民的信訪案件，其本質(zhì)目的是深入群眾，為民解憂，加深黨與群眾的魚水之情，以此獲得廣大人民群眾的愛戴與擁護。

4.矛盾調(diào)節(jié)功能 新中國成立后，我國在實行社會主義制度和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，需要不斷改革與完善舊的體制，以此來建立一個新的合乎法制的機制。但古往今來，無數(shù)的社會矛盾總是與每一次的改革相伴而生。不斷出現(xiàn)的社會矛盾、沖突需要通過信訪這種制度來緩和。再加上信訪的成本低，化解矛盾的速度快，具有司法制度無可比擬的優(yōu)勢。正是由于信訪工作所具備的這些特殊性，使信訪承擔(dān)著“安全閥、減壓計”的功能，起到了化解社會矛盾的積極作用。

二、當前我國信訪的主要特點

改革開放三十多年來，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，中國的社會經(jīng)濟形態(tài)、社會階層結(jié)構(gòu)、社會經(jīng)濟狀況發(fā)生了巨大變化。這些制度結(jié)構(gòu)的變化、利益格局的調(diào)整在一定程度上引發(fā)了不同社會領(lǐng)域矛盾的激化。這些變化了的新情況、新問題在信訪上必然有所反映。因而，我國當前信訪也呈現(xiàn)出了新的特點與情況。

1.信訪內(nèi)容復(fù)雜化 以前的基層信訪，內(nèi)容比較單一，大多表現(xiàn)為家庭矛盾和鄰里矛盾，易于調(diào)節(jié)。現(xiàn)階段，隨著經(jīng)濟社會的巨大變化，信訪內(nèi)容進一步復(fù)雜化，表現(xiàn)為土地問題、拆遷安置問題、民政救助問題、干部作風(fēng)問題、違章建筑問題等等。這些問題產(chǎn)生自近幾年基層政策的調(diào)整與變革。而這些變革與人民群眾的切身利益以及日常的生產(chǎn)生活直接相關(guān)，牽涉面廣，問題復(fù)雜，沖突尖銳，處理起來也比較棘手。據(jù)統(tǒng)計：“許多信訪案件的起因往往與群眾的生產(chǎn)、生活關(guān)系密切，如土地征用、房屋拆遷、公共安全事件等引發(fā)的矛盾。牽涉群眾少則幾十人，多則上百人，給社會穩(wěn)定造成嚴重的威脅。信訪群眾這種盲目和錯位的信訪觀念，為基層信訪工作帶來很多干擾和困惑，無謂地增加了信訪的工作量和工作難度，極大地擾亂了信訪工作的正常秩序。”[2]107

2.信訪處理人治化 許多基層的信訪群眾受“法不責(zé)眾”“民意難違”等僥幸心理因素影響，認為人越多越有理、鬧得越大越容易解決，經(jīng)常赴京越級上訪。在當前的信訪體制下，上級對基層的信訪工作要求嚴格，處分較重。群眾的越級信訪迫使基層黨委政府想盡一切辦法解決。這也使得信訪群眾片面地認為“地方政府尤其是基層政府害怕群眾進京上訪”“進京上訪才能遇到清官、好官、大官，才能解決自己的問題”，導(dǎo)致群眾非法上訪、越級上訪現(xiàn)象越來越多。比如一部分信訪老戶，在多年的信訪過程中得到了好處，每到特殊節(jié)點或國家有重大活動時便赴京越級上訪。而一旦出現(xiàn)越級上訪，領(lǐng)導(dǎo)就要求把上訪群眾及時勸返接回，否則便要問責(zé)處理。因此，基層黨委政府會不惜一切代價，通過解決低保、經(jīng)濟救助或者答應(yīng)信訪群眾一些無理要求等方式，讓信訪群眾撤訪。這種現(xiàn)象不但沒有從根本上解決問題，反而助長了信訪群眾越級上訪的行為。

3.信訪問題協(xié)調(diào)難 當前，很多信訪問題都需要多個部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理。但在當前形勢下，許多部門都持著“多一事不如少一事”的心態(tài)，遇到信訪問題能推則推，能不插手堅決不插手，經(jīng)常把問題按照“屬地管理的原則”退回到基層。對于基層來說，一方面資源權(quán)力有限，很多時候政策、資金、人力都無法保障到位，信訪問題難以解決；另一方面，基層與群眾直接打交道，問題得不到解決的群眾很容易把消極情緒發(fā)泄到基層干部身上，進而造成了基層干群關(guān)系的緊張，嚴重時還產(chǎn)生了群眾性的社會事件，造成了極壞的社會影響。

三、信訪制度完善的治理邏輯

黨的十八大報告明確強調(diào)：“要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會治理中的作用，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。”這是我們黨關(guān)于法治化建設(shè)的一個新論斷、新要求，也為我國信訪工作指明了新方向。在新的歷史時期，針對我國信訪出現(xiàn)的新情況、新問題、新變化，運用法治思維認識和分析信訪工作、運用法治方式解決信訪問題、運用法治規(guī)范信訪工作程序?qū)⒃絹碓匠蔀橥晟飘斍拔覈旁L制度，破解信訪制度困境的重要舉措與治理邏輯。

(一)法治化框架下審視并明確信訪的功能定位

信訪問題涉及的領(lǐng)域廣、范圍大、學(xué)科多，我們必須把它放在現(xiàn)代社會急劇轉(zhuǎn)型、努力構(gòu)建和諧、法治社會的新環(huán)境、大背景下來考量，從客觀實際出發(fā)，認真研究，仔細分析，進一步明確信訪的價值功能。只有這樣，才能準確把握現(xiàn)階段信訪的特點及以后的發(fā)展趨勢。

1.重新審視信訪存在的現(xiàn)實意義 從某種意義上講，民主本質(zhì)上是指廣大群眾與政府機關(guān)等公共權(quán)力部門之間產(chǎn)生聯(lián)系互動。這種聯(lián)系互動主要是由信息不對稱來體現(xiàn)的。可是，在信息爆炸的今天，巨大的信息流量使我們的眼界應(yīng)接不暇，溝通渠道捉襟見肘。在這種情況下，認真研究，仔細分析，明確信訪的定位、功能及方式，把信訪作為廣大群眾與政府機關(guān)等公共權(quán)力部門之間產(chǎn)生聯(lián)系互動的一個重要方式，可以看出信訪在中國民主法治建設(shè)中的現(xiàn)實意義。

2.明確信訪機構(gòu)的功能 信訪作為廣大群眾和政府機關(guān)等公共權(quán)力部門產(chǎn)生互動的一個重要途徑，從現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢來說，這種信息傳播應(yīng)該由更多的職能部門共同負責(zé)。也就是說，人民群眾和公共權(quán)力的信息溝通渠道應(yīng)該是多元化的。然而，信息溝通渠道的單一化使信訪制度承擔(dān)的功能過多，導(dǎo)致責(zé)任和權(quán)利之間的不對稱，這也是信訪產(chǎn)生的一個根源。因此，明確界定信訪機構(gòu)的功能是非常必要的。經(jīng)過30多年的改革開放，廣大群眾和政府機關(guān)等公共權(quán)力部門產(chǎn)生互動的渠道已經(jīng)趨向多元化。信訪工作應(yīng)當根據(jù)社會形勢的變化進行調(diào)整。

3.重新審視信訪機構(gòu)的設(shè)立 針對當前信訪制度存在的困境，我們需要通過調(diào)整相應(yīng)制度來改變這種狀況。調(diào)整制度有兩個基本方向：(1)實現(xiàn)信訪機構(gòu)自身的整合。現(xiàn)在的政府部門都只有一個信訪機構(gòu)。長時間信訪或是重復(fù)信訪，會使得信訪機構(gòu)難以承受。因此，我們要整合信訪機構(gòu)。(2)在全國人民代表大會的機構(gòu)下進行整合。因為信訪的很多內(nèi)容涉及到政府，而一個信訪機構(gòu)作為政府部門最大的難題就是如何監(jiān)管自己。自我監(jiān)督不僅難以實現(xiàn)信訪的行政監(jiān)督職能，也會讓信訪工作本身失真，比如新聞報道中出現(xiàn)的截訪、攔訪、壓訪、“關(guān)黑屋”等現(xiàn)象，都與這種體制有關(guān)。因此，從保障社會公平，維護社會法治的角度講，可以把信訪系統(tǒng)整合成為人大的機構(gòu)，使之既承擔(dān)溝通的主要功能，同時也兼有部分救濟功能。因為作為立法機關(guān)，人大有監(jiān)督兩院、司法機構(gòu)的權(quán)利。這也符合法治的要求。

4.拓展信訪的民主功能 當前的信訪工作面對的難題越來越多，問題越來越復(fù)雜，最根本的原因并不是信訪本身出了問題，而是我國的民主政治制度建設(shè)滯后，仍不健全。雖然改革開放特別是進入21世紀后，我國的民主政治有了長足的發(fā)展，法制觀念漸漸深入人心，但存在的基本事實是，政治體制改革遠遠落后于經(jīng)濟體制改革，而現(xiàn)在信訪功能的不可承受之重也與此息息相關(guān)。倘若民主和法治渠道暢通，廣大群眾學(xué)法、知法，在自身合法權(quán)益受到侵害的情況下，懂得運用法律武器維護自己的利益，那么群眾的利益訴求就可以多渠道分流。同時，信訪在政府的考核評價體系中實行一票否決制。為了不落后，許多地方政府只好用硬辦法堵或者花錢買平安，結(jié)果事情沒有解決，情況反而越搞越糟。因此，只有積極推進民主建設(shè)、法治進程才是解決信訪問題的根本之策。

(二)法治化框架下提升運用法治思維和法治方式的能力

黨的十八大報告強調(diào)，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。全面推進依法治國，“到2020年全面建成小康社會時，實現(xiàn)依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實的尊重和保障。”在當前依法治國方略全面實施的時代背景下，從事信訪工作也必須提升運用法治思維和法治方式的能力，順用時勢，主動進取、提升內(nèi)力。這就要求：必須從自身的職責(zé)定位出發(fā)，抓住科學(xué)調(diào)整工作運行機制的契機，不斷提高社會治理水平，創(chuàng)新社會治理方法，形成更加有效的法治化信訪格局。而增強社會治理能力，夯實社會治理基礎(chǔ)，不應(yīng)被動地寄希望于外界打破平衡建立新機制，應(yīng)自覺立足當下、著手當前、放眼長遠、毫不動搖地主動校正方向，適應(yīng)社會發(fā)展趨勢，以此來實現(xiàn)最佳的社會治理效能。

1.堅持群眾路線不動搖 堅持群眾路線不動搖就是要增強群眾觀念，帶著感情做工作。信訪工作最實際的內(nèi)容就是憂民所憂，一個對人民缺乏感情的人，是不可能成為人民的“代言人”的。(1)做好信訪工作必須解決立場、態(tài)度問題，始終站在人民的同一地平線上。實踐證明，只有帶著感情做工作，才能把信訪工作做得耐心細致，做到群眾的心坎上。(2)堅決改進工作作風(fēng)。我們的干部要經(jīng)常深入實際，廣泛開展調(diào)查研究，變上訪為下訪，從群眾中取得第一手材料，了解和解決基層群眾信訪舉報反映的問題，解決群眾關(guān)注的熱點、難點問題，加強預(yù)防預(yù)測，把工作做在前面，把問題和矛盾解決和化解在萌芽狀態(tài)，減少和消除群眾上訪的機率，維護一方的安定團結(jié)。

2.強化調(diào)查研究，未雨綢繆控源頭 做好信訪工作必須：(1)既要以堅持解決問題為核心，及時妥善處理群眾合理訴求，又要未雨綢繆，切實加強對信訪問題的研判，努力從源頭上化解矛盾。(2)主動深入基層、深入群眾，緊緊圍繞事關(guān)發(fā)展的重大問題、長期積累的難點問題、社會關(guān)注的熱點問題，開展調(diào)查研究，及時了解、掌握群眾的所思所盼。對帶有傾向性、苗頭性、普遍性的信訪問題，超前做好疏導(dǎo)化解工作。積極采取措施，做好預(yù)防，減少信訪反映的突出問題和群體性事件。(3)建立服從領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一指揮，各部門相互協(xié)調(diào)、各司其職、齊抓共管、聯(lián)防聯(lián)控、統(tǒng)籌兼顧的信訪工作機制。通過完善信訪聯(lián)合處置辦法和建立信訪督查工作機制，確保各種矛盾發(fā)現(xiàn)得早、化解得了，控制得住、處理得好。要將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為重大決策、重大政策、重大項目、重大改革措施的前置程序和必備條件，組織有關(guān)專家進行評估論證，廣泛聽取群眾意見，做到不經(jīng)過深入調(diào)研、科學(xué)論證的決策不出臺；利益關(guān)系嚴重失衡、達不成一致意見的建設(shè)項目不立項；沒有明顯經(jīng)濟效益和社會效益的各類活動不開展，從根本上降低壓力，減少對力，防止因政策因素導(dǎo)致信訪問題的發(fā)生。

3.增強群眾的法治信仰 在實際信訪工作中，部分信訪人法治觀念淡薄，帶頭違法，采取聚眾堵路、沖擊機關(guān)、服毒自殺等過激行為，破壞法律制度，導(dǎo)致纏訪、鬧訪、非正常上訪現(xiàn)象屢禁不止。有信訪人在重大活動期間和敏感時期刻意擇機上訪，甚至以信訪為名進行違法犯罪活動。部分群眾“信訪不信法、信官不信法、信鬧不信法”，“敬法”意識淡薄,鉆法律空子，“法不責(zé)眾”心態(tài)普遍。為使公民信法、守法,就須加強法治教育，引導(dǎo)和支持群眾依法理性信訪。信訪法治化，既需要依法規(guī)范信訪工作，也需要依法規(guī)范信訪行為。大力開展普法宣傳教育，增強全民法治觀念，推動全社會樹立法治意識，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。通過以案說法等方式增強法治宣傳效果，使群眾認識到法律既是維護合法權(quán)益的有力武器，又是必須遵守的行為規(guī)范，努力營造守法光榮、違法可恥的社會氛圍。信訪部門應(yīng)當發(fā)揮窗口、橋梁優(yōu)勢，用老百姓聽得懂、聽得進、行得通的方式，深入開展國務(wù)院《信訪條例》等相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定的宣傳解釋，引導(dǎo)群眾依法、理性、文明信訪。當前，特別要加強對信訪權(quán)利、責(zé)任和訴訪分離、網(wǎng)上信訪、依法逐級走訪等規(guī)定的宣傳，樹立保護合理合法上訪、控制無理無序上訪、打擊違法違規(guī)上訪的鮮明導(dǎo)向，推動形成暢通、規(guī)范、和諧的信訪秩序。

4.提高違法者的違法成本 “有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，是依法治國的基本要求，也是構(gòu)建法制社會的必然要求。習(xí)總書記指出：“任何部門或個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。”長期以來，個別信訪部門“小馬拉大車”，責(zé)重權(quán)輕，通過“靠、假、借、越位”等非正常模式開展工作。部分信訪群體趨向結(jié)成利益共同體，相互策應(yīng)進行非正常上訪，以“法不責(zé)眾”的慣性思維，采取圍堵黨政機關(guān)大門、占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)辦公室、自殘、服毒、跳樓等過激行為，或利用老弱病殘信訪人苦逼，向政府施壓，導(dǎo)致政府處理時“軟不得”也“硬不得”，只好做出有限讓步。長此以往，黨委、政府的公信力和威信就會大打折扣，勢必影響地方的政權(quán)安穩(wěn)。對此，我們在把信訪人的實際問題解決到位的同時，要堅決深究有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的違法行為。對在信訪行為或是工作中出現(xiàn)的實施違反法律法規(guī)、危害社會行為的組織和公民，要依照《刑法》《治安管理處罰法》《信訪條例》和《公安部關(guān)于處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》等相關(guān)規(guī)定，追究其法律責(zé)任，提高其違法成本。要使任何人不敢觸及和挑戰(zhàn)法律的紅線，從而建立規(guī)范有序的信訪秩序和工作秩序。

(三)法治化框架下加快推進信訪工作程序的科學(xué)規(guī)范化

1.建立科學(xué)的信訪工作考核機制 長期以來，信訪工作考核機制不完善。許多地方考核方式簡單，僅僅通過信訪數(shù)量尤其是越級信訪數(shù)量這些數(shù)字進行考核。某些區(qū)域，比如信訪量大的地方，黨委實施“一票否決”制，從而導(dǎo)致信訪工作的目標考核導(dǎo)向錯誤。也有一些地方，由于害怕在數(shù)量上排名靠前，被上級領(lǐng)導(dǎo)通報、批評，影響自身的政績，會絞盡腦汁，窮盡手段，采取攔、卡、堵、截等多種方式控制越級上訪的發(fā)生。這不僅給社會帶來了不良影響，也損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象，降低了政府的公信力。同時，每當發(fā)生大規(guī)模上訪、越級上訪，各地隨即派出大量的工作人員，進京、進省，或是半道截訪、攔訪、勸訪。不但增加了社會運行成本，也給上訪群眾造成一種“上訪能施壓、找麻煩”的錯覺，從而使信訪工作進入了惡性循環(huán)，危害極大。因此，必須建立科學(xué)的考核機制，提高信訪在綜治、績效、綜合考核中的比重。創(chuàng)設(shè)以“源頭預(yù)防”“事要解決”為目標的綜合考核新模式，注重解決信訪事項的實質(zhì)，而不是單看群眾來訪的批次和人數(shù)，以便擺脫惡意上訪的牽制，為基層信訪部門解壓。

2.建立法治化的信訪辦理標準 堅持依法辦事。法律必須被信仰，否則就會形同虛設(shè)。要讓依法辦事成為各級國家機關(guān)及其工作人員的行為準則，就必須大力增強法治觀念和依法辦事意識，強化有關(guān)信訪方面的法律法規(guī)和政策知識，督促各級國家機關(guān)及其工作人員認真學(xué)習(xí)，準確掌握信訪方面的法律、法規(guī)和政策規(guī)定，以此來提高法律素養(yǎng)，讓執(zhí)法、守法、依法辦事成為各級國家機關(guān)及其工作人員處理信訪事項的行為準則。同時，對限制、阻擾、干涉人民群眾正常信訪活動的，要堅決打擊，及時糾正。

3.建立法治化的信訪終結(jié)程序 非法信訪不能沒完沒了。“對在申訴期限內(nèi)出現(xiàn)的反復(fù)纏訪、纏訴現(xiàn)象，經(jīng)過相關(guān)部門對案件進行認真的審查、評查，并經(jīng)過省級以上政法機關(guān)的審核，最終認定其反映的信訪問題，確確實實得到了公平、公正、合法、合情、合理處理的，除法律規(guī)定的特殊情形外，將依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，不再啟動相應(yīng)的復(fù)查程序。”[3]56

[1] 黎曉武,王淑芳.對我國信訪制度本質(zhì)的法理學(xué)思考[J].求是，2012(1).

[2] 凌 霄.新時期基層信訪工作研究[J].科技信息，2012(6).

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