行業協會主導下的高校后勤新型監管體系建立

樓 天 敏

(浙江大學 新宇集團， 浙江 杭州 310027)

為了持續推動高校后勤社會化的改革與發展，2010年，教育部發布了《高校后勤中長期規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。《綱要》明確提出：到2020年，形成以“市場提供服務、學校自主選擇、政府宏觀調控、行業規范自律、部門依法監管”為主要特征的具有中國特色的“新型高校后勤保障體系”，基本實現高校后勤服務的社會化、專業化、現代化[1]4-5。新型高校后勤保障體系的建立與實施，使高校后勤管理體制產生了深刻的變化，也讓高校后勤監管體系面臨著新的課題。高校后勤部門需要不斷創新與探索，以適應高校后勤社會化改革的發展需求，適應高校教學和科研發展的需要。

一、創新高校后勤監管體系的必要性

在新型高校后勤保障體系下，高校后勤將實現管理職能、經營職能的有效分離，由獨立于高校的社會組織來承擔經營職能。也就是說，政府(包括高校)選擇和引進社會優質資源，由社會組織來為高校服務。政府(包括高校)在實現管理職能與經營職能分離后，通過強化監管職能，構建和實施監管體系，督導社會組織實現服務優質化。因此，政府(包括高校)必須創新高校后勤監管體系，適應新型高校后勤保障體系的要求。

(一)高校后勤服務資源配置市場化必須強化高校后勤監管體系

在新型高校后勤保障體系下，高校后勤服務改變了原有依靠計劃的資源配置方式，發揮了市場在后勤服務資源配置中的基礎作用，最充分地利用了社會資源補充高校后勤服務資源的不足，為高校教學、科研和生活提供了更好的后勤服務，從而實現高校后勤服務的社會化和高效化。由于這些后勤服務組織獨立于學校，在經濟上獨立核算、自負盈虧，擁有獨立的內部管理權，享有高度的經營自主權[1]5。高校與這些后勤服務組織是個矛盾體，既有做好高校后勤服務的共同目標，也有立場、利益上的相互博弈。在這樣的情形下，如果不能按市場經濟要求，加強對后勤服務組織的監管，就不能提高高校后勤保障服務市場的運行效率，提高后勤服務的質量，違背了高校后勤服務社會化改革的最終目的和要求。

(二)現有監管體系存在的弊端需要新的高校后勤監管體系

自高校后勤社會化改革開始以來，尤其在三次全國高校后勤社會化改革會議的推動下，許多高校按照統一部署，紛紛實現管辦分離。這一過程中，也在嘗試建立一套適應社會化改革需求的監管體系。這套監管體系的運作模式為：將高校后勤分為學校監管機構(后勤管理處)和經營機構(后勤公司或外來企業)，由學校監管機構建立監管制度和評價體系，實施監管[2]127。但是，經過這些年的探索與運作，這套監管體系的弊端已逐漸凸顯。

1.未能真正實現管辦分離導致現有監管系統不順暢 目前，仍有部分高校擁有并將其高校后勤經營組織(后勤公司)作為學校的部處單位之一。高校后勤經營組織與監管機構(后勤管理處)在職能上是經營與監管的關系，但實質上，由于同為學校機構部門，人員流動互通，在關系維系上又有較多的人情因素，導致監管機構在監管上只能“蜻蜓點水”或職責不清。有的雖然在形式上實現管辦分離，但在內部體制機制上職責不清，影響工作，最終又合在一起；有的監管機構成為事實上的學校與后勤經營組織之間的傳聲筒，是一個中間環節，反而導致兩者之間的矛盾，影響工作效率；有的監管機構直接插手后勤經營工作，導致扯皮不斷。因此，當前部分高校監管機制不順暢的主要原因，還是在于未能按照新型高校后勤保障體系的要求，實現后勤服務資源配置市場化，高校后勤服務、經營職能與管理職能分離，因而也就未能真正推動和實現高校后勤服務社會化。

2.現有監管體系下監管人才匱乏、專業知識貧瘠 按照新型高校后勤保障體系的要求，后勤服務、經營職能與管理職能應該分離。但是，由于高校人事制度的高要求，現有監管體系很難從社會上招聘到專業的后勤監管人才。如果由學校后勤經營組織招聘專業人才，又會導致經營與監管職責不清，甚至存在重回老路可能性。再者，由于學校后勤經營工作涉及的專業范圍較廣，專業知識較為復雜，僅僅依靠學校事業單位體制，培養復合型的專業后勤監管人才，需要花費較長的時間。而且，培養成功后，可能還要進行輪崗。這樣，自然會導致監管水平低下、專業化程度不高、監管力量薄弱和監管不到位等狀況。

二、建立以行業協會為主導的高校新型后勤監管體系

新型高校后勤保障體系必須解決“誰來管、管什么、怎樣管”的問題，對監管的主體、客體、范圍及手段等做出明確的規定，建立健全責任追究制度。如果不能創新監管體系，沒有明確的監管規定，必將造成實際監管過程中的無序與混亂，造成政出多門、多頭監管、管制沖突，有利益爭著管，沒利益沒人管等現象。

(一)行業協會主導下的高校后勤監管體系能適應新型高校后勤保障體系的要求

高校后勤協會及各行業協會是從事高校后勤運行、管理的企事業單位、社會組織和個人自愿組成的行業性非營利性組織，如高校后勤協會、高校公寓協會、高校伙食協會、高校商貿協會等。筆者認為，可以建立由高校后勤協會及其行業協會主導，各高校共同參與和協助的新型高校后勤監管體系，其具體的職責為：高校后勤協會及其行業協會建立屬地高校的后勤監管體系，包括監管制度和監管流程，根據各高校的具體需求，進行具體的監管，評估監管結果的落實、改進情況[3]77。各高校則根據具體實際，向高校后勤協會或其行業協會提出監管需求，并負責落實高校后勤協會及其行業協會監管結果的改進工作。這樣，就有可能解決好現有監管體系存在的各類弊端，有效實施監管，適應新型高校后勤保障體系的需求。

建立由行業協會主導的新型監管體系，這是由行業協會存在的各種優勢所決定的：

1.政府指導優勢 高校后勤協會及其行業協會是在政府教育行政部門的指導下成立的，在工作上與政府教育行政部門有較好的配合關系[4]7。這種關系有助于消除高校對后勤管理水平和服務質量的擔心，也可以讓學校放心后勤的整體管理水平、服務質量和保障能力，專注于教學科研。

2.獨立客觀優勢 高校后勤協會及各行業協會獨立于高校，與高校無隸屬關系。如果由行業協會主導建立高校后勤監管體系，對高校后勤經營組織管理水平進行評判，對服務質量進行評比，就有可能解決好現有監管體系中經營與監管職能不清的問題，真正實現管辦分離[5]246。

3.專業經驗優勢 行業協會由高校后勤系統各行業管理經驗、專業經驗較為豐富的人員組成，有一定的威望和影響力。在保持行業協會獨立客觀優勢的基礎上，由行業協會遴選的專家組成的監管團隊，根據高校的需求和安排，對后勤經營組織實施的管理與服務開展定期監管、評價或暗訪等。這能在一定程度上保證監管結果的客觀性，解決現有監管體系下監管人才和專業經驗不足等問題[6]62。

4.制度創新優勢 高校后勤協會及各行業協會由各類專業人才組成，視野較廣，能針對行業中存在的難點進行理論分析和實踐探索，可以在制度上進行后勤管理、經營服務及監管的創新。這一優勢，既提高了后勤管理和服務水平，也提高了監管的有效性。近年來，各地后勤協會及其行業協會所制定的如高校學生公寓、高校食堂標準化建設等方面的理論和實際的行動充分證明了這點。

(二)行業協會主導下的高校后勤監管體系的運作思路

把各高校的后勤監管職責賦予屬地的高校后勤協會及各行業協會，需要在法律上賦予其法定地位及法定責權，在制度上理順監管流程，在內容上解決好監管的范圍、手段，在業務上要處理好監管體系評估問題。

1.在法律上解決好“由誰監管”的問題 由行業協會主導的新型高校后勤監管體系的建立與實施，涉及到一系列權力和利益關系的調整，所以，離開政府的法規與政策支持是萬萬行不通的。這需要完善法律法規，配套相關政策，應該由國家及其教育行政部門制定和頒發相應的法律法規，從法律上賦予行業協會相應的法定地位及法定效果。只有這樣，才能使行業協會監管體系真正有效建立起來并富有成效。

2.在制度上解決好“怎樣監管”的問題 解決好“怎樣監管”的問題由兩個層面組成：一是高校后勤必須真正市場化，高校不再具體經營后勤市場，高校的監管職責轉移到行業協會。高校的職責是提出監管需求，負責監管結果落實職責；二是各項流程要得到有效建立。如果高校后勤不能實現管辦分離，其高校后勤市場就不能真正市場化和社會化。因此，各高校一定要首先解決好原有經營實體改制、資產所有權和使用權處置、國有資產或股權處置和轉讓等問題，并把其對高校后勤市場的監管職責轉移到行業協會。同樣，行業協會在建立監管機制和工作流程時，要注意對整個監管體系進行系統化的梳理并建立制度，尤其是要理清與高校的職責和工作銜接的關系、監管制度的建立和監管過程的控制、監管結果的跟蹤及評定等。

3.在內容上解決好“監管什么”的問題 行業協會主導下的高校后勤監管體系的監管內容，不能僅限于對高校后勤管理和服務過程的監管，應當是對高校后勤經營組織全過程、全時空的監管，具體包括市場準入與退出機制、招標細則制定、招標的組織、監管的相關技術標準和服務規范、服務過程監管、服務監管結果的跟蹤及評定等。

4.在業務上解決好“體系評估”的問題 對行業協會主導下的高校后勤監管體系的實施效果應建立評估、監督機制。這個評估機制應該由教育行政部門實施。教育行政部門應當定期對監管制度的建立、監管機制的運行、監管效果的評估等方面進行有效的監督、考核，對行業協會實施的高校后勤監管體系予以業務監督和指導。

綜上所述，由于行業協會具有獨特優勢，能夠解決好現有監管體系存在的弊端，同時有助于消解高校對管理水平、服務質量的擔心，真正讓高校后勤市場化和社會化。這有助于推進高校后勤社會化改革的深入，對建立起新型高校后勤保障體系有著較好的促進作用。

[1] 樓天敏，陸高峰，朱強華，等.對新型高校后勤保障體系的認識[J].高校后勤研究，2013(4).

[2] 徐淑蘭，季誠鈞.國外高校后勤管理模式及其啟示[J].產業與科技論壇，2006(1).

[3] 呂鳳亞.論高校后勤行業協會的監督管理[J].湖北經濟學院學報，2009(1).

[4] 傅祖浩.關于高校后勤行業協會建設的思考與研究[J].高校后勤研究，2012(3).

[5] 賀家杰.對構建新型高校后勤保障體系的思考[J].產業與科技論壇，2010(8).

[6] 盛裕良.試論新型高校后勤保障體系的構建[J].復旦教育論壇，2005(4).