美國的農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)對我國土地管理制度改革的啟示

張潛偉

一、美國的農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)概述

農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)是起源于美國的一種保護(hù)（公共）地役權(quán)。美國地大物博，人口相對中國卻少得多，而土地資源和農(nóng)地資源比我國豐富得多。但是美國在城市化進(jìn)程中也出現(xiàn)了嚴(yán)重的農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象，于是美國從德國引入土地分區(qū)管制制度，用來管制土地開發(fā)的建筑密度和容積率。在進(jìn)入20世紀(jì)后，各州開始采用分區(qū)管制政策，到1936年時，已經(jīng)有1300多座城市制定了分區(qū)規(guī)劃管制制度，到20世紀(jì)中葉，幾乎所有的大城市都實施了分區(qū)規(guī)劃管制政策。為了保護(hù)農(nóng)地和農(nóng)業(yè)以及生態(tài)環(huán)境、文物古跡等，美國各地方政府陸續(xù)頒布實施了農(nóng)地保護(hù)法，如紐約州頒布了《農(nóng)業(yè)和市場法》，土地分區(qū)管制立法呈星星之火燎原之勢。但是，由于分區(qū)管制造成了土地權(quán)利人不能隨意將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地，農(nóng)地權(quán)利人認(rèn)為這侵犯了自己的財產(chǎn)權(quán)，因而這一權(quán)利的實施受到越來越多的質(zhì)疑。

為了緩和土地權(quán)利人和政府在土地利用管制上的沖突，美國開始嘗試用保護(hù)地役權(quán)制度降低分區(qū)管制對土地權(quán)利人的限制。保護(hù)地役權(quán)就是政府或基金會與土地所有權(quán)人簽訂協(xié)議，將其土地權(quán)利束中的開發(fā)權(quán)或發(fā)展權(quán)予以分離并轉(zhuǎn)讓給前者，地主不能在土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，只能維持土地利用的現(xiàn)狀，但是政府或基金會作為受讓人會支付一定的補(bǔ)償給地主，這就是發(fā)展權(quán)的購買（PDR）。1974年，紐約州薩福克郡首次推出農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)購買計劃，用于保護(hù)耕地免受過度城市化的侵蝕。它通過向農(nóng)地所有權(quán)人支付補(bǔ)償金，收購其土地開發(fā)權(quán)，使其土地避免被用作它途。該計劃不但約束政府，而且約束轉(zhuǎn)讓地役權(quán)的農(nóng)場主；不但約束現(xiàn)在的所有權(quán)人，也約束今后受讓該土地所有權(quán)的主體。因為土地雖然受限于地役權(quán)購買計劃，但業(yè)主仍然可以用于耕種或出售、轉(zhuǎn)讓、遺贈等流轉(zhuǎn)。現(xiàn)在發(fā)展權(quán)的購買計劃已廣泛應(yīng)用于農(nóng)地、環(huán)境保護(hù)等事業(yè)中。農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)購買計劃的目標(biāo)和靶向集中于耕地的保護(hù)，它是實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，特別是保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地資源的重要政策工具。

二、農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)的運作

由于農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)大多涉及政府財政資金和政府債券等，其運作往往有較嚴(yán)格的程序控制。其一，項目申請與審查。一般是由土地所有權(quán)人向當(dāng)?shù)卣霓r(nóng)業(yè)資源保護(hù)委員會提出出售申請。該機(jī)構(gòu)重點審查擬出售土地發(fā)展權(quán)的宗地的基本情況，特別是土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的面積，當(dāng)然也可以根據(jù)土地出售發(fā)展權(quán)的目的是為保護(hù)農(nóng)地還是環(huán)境敏感地、文物古跡而審查其相關(guān)的具體情況，但重點是保護(hù)耕地不被城市化蠶食。其二，綜合評估與價格確定。經(jīng)過政府農(nóng)業(yè)保護(hù)機(jī)構(gòu)初步審查后，該機(jī)構(gòu)會組織專家對該宗地進(jìn)行綜合評估，主要內(nèi)容是，該宗地是否具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，是否具有可持續(xù)性，與其他土地的距離和該宗地的周圍環(huán)境狀況。經(jīng)過評估后，如果農(nóng)業(yè)資源保護(hù)機(jī)構(gòu)認(rèn)定該幅土地具有收購價值，就會進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)購買價確定工作。如前所述，該價格是根據(jù)該宗地的所有權(quán)利綜合的市場評估價減去抽掉土地發(fā)展權(quán)的價格之差，通常利用建筑密度來計算該價格。當(dāng)然，該價格只是供農(nóng)業(yè)部門參考，有的地方政府也允許土地權(quán)利人和政府相關(guān)部門協(xié)商確定最后的價格。其三，簽定協(xié)議。發(fā)展權(quán)購買價格是協(xié)議的主要條款，但除此之外還有其他條款和一些細(xì)節(jié)需要在合同中約定，如土地所有權(quán)人是否有權(quán)在特殊情況下在其土地上建設(shè)一些必要的附屬設(shè)施，如農(nóng)業(yè)用的倉儲設(shè)施、為特殊目的建造房屋等。因土地發(fā)展權(quán)購買目的的差異，土地所有權(quán)人的土地使用類型也有差別，具體的協(xié)議內(nèi)容也會因土地的具體情況而異。其四，生效與執(zhí)行。協(xié)議一般經(jīng)雙方簽字蓋章后即發(fā)生法律效力，并進(jìn)行備案。政府將合同約定的款項支付給土地所有權(quán)人，其資金來源主要有兩個途徑，即政府籌措的公共資金（如前所述的政府財政撥款、稅收、彩票收入、債券、農(nóng)業(yè)保護(hù)基金）、非政府的民間組織（如一些基金會）籌措的資金以及企業(yè)和個人的捐款等。合同另一方則負(fù)有不得違約在土地上進(jìn)行開發(fā)的義務(wù)，履行合同約定的受限義務(wù)。政府有關(guān)機(jī)構(gòu)如農(nóng)業(yè)保護(hù)委員會要在合同有效期內(nèi)對其履行合同的行為進(jìn)行監(jiān)督。

三、農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)的執(zhí)行效果與評價

美國農(nóng)地基金會在2003年對全國46個代表性農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)計劃進(jìn)行了評估，截至2002年，這些計劃總共購買了87.7萬英畝的農(nóng)地，總計花費了18億美元，通過地役權(quán)的實施使這些農(nóng)地得到了保護(hù)。由于該地役權(quán)保護(hù)農(nóng)地的效果不錯，得到了社會公眾和國會的支持，2002年美國新《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)一步加大了農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)的支持力度。在農(nóng)地的范圍上，法案規(guī)定耕地之外的草地、林地、牧場等也可以作為農(nóng)地看待。在購買地役權(quán)的主體上，法案允許為保護(hù)農(nóng)地而成立的非營利性組織可以購買農(nóng)地保護(hù)地役權(quán)。同時，法案取消了計劃的面積限制，加大了資助力度，這又促進(jìn)了農(nóng)地保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。總體上說，農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)實質(zhì)是一種保護(hù)農(nóng)地的政策工具。它兌現(xiàn)了部分農(nóng)地的價值，通過購買計劃的實施，使那些真正想長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)場主獲得了融資和長期保有土地所有權(quán)的資格。而政府對參加計劃的農(nóng)場給予了稅收上的優(yōu)惠，使得農(nóng)場更有競爭力。它體現(xiàn)了為公共利益做出特別犧牲的主體應(yīng)當(dāng)由社會給予補(bǔ)償?shù)睦砟睿@種補(bǔ)償不是對后者的恩賜，而是公平理念的必然要求。不過，這項政策工具所需費用過高，需要在適合本國國情的條件下進(jìn)行移植，目前加拿大、澳大利亞、烏干達(dá)、坦桑尼亞和肯尼亞等國相繼引入了這種制度。

四、美國農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)對我國的啟示

我國的土地規(guī)劃和用途管制制度大體相當(dāng)于美國的分區(qū)管制，都是通過限制或禁止土地權(quán)利人任意變更土地的用途而實現(xiàn)農(nóng)地的保護(hù)。雖然規(guī)劃和用途管制具有一定的正當(dāng)性，一定制度上減少了耕地被占用的趨勢，但是這種單一的公法管制模式具有很大的局限性。主要表現(xiàn)在：其一，財產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)格限制卻沒有補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致公私利益嚴(yán)重失衡。以土地管制權(quán)限制私人財產(chǎn)權(quán)的公法手段本為解決公私利益的沖突，但是政府的管制權(quán)如果不受約束，很容易走向極端。實踐證明，單一的公法強(qiáng)制手段不但沒有使公私利益實現(xiàn)均衡，反而在某些方面使利益更加不均衡。其二，外部性無法實現(xiàn)內(nèi)部化。農(nóng)地保護(hù)的外部效益至少有糧食安全、環(huán)境效益和社會效益，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，消除外部性的途徑主要是通過制度安排將外部性內(nèi)部化，使得產(chǎn)生外部性的市場主體導(dǎo)致的對他人的利益或不利益，最終由該主體自己承擔(dān)或享有。但外部性內(nèi)部化存在市場失靈現(xiàn)象。為了解決外部性內(nèi)部化的困境，政府必須進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。然而政府在保護(hù)耕地的過程中，如果只采用傳統(tǒng)的行政管理模式對農(nóng)地進(jìn)行保護(hù)，對私法手段和激勵性保護(hù)耕地機(jī)制重視不足，就會導(dǎo)致政府失靈現(xiàn)象。其三，行政成本高企，激勵機(jī)制匱乏。土地管制的制度功能本為矯正土地開發(fā)中的市場失靈并解決土地利用上的不相容，以此提高土地資源的利用效益，但是管制是需要成本的。一般地，行政管制成本主要有尋租成本、內(nèi)部性成本、信息成本和執(zhí)行成本等。我國現(xiàn)行的土地管理制度雖然具有正當(dāng)性，但是不論是土地規(guī)劃制度還是土地用途管制制度，抑或是土地征收制度，都伴隨著對農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)的剝奪，并且沒有公平的補(bǔ)償，這自然會遭到農(nóng)民或明或暗的抵抗，諸如將耕地拋荒、制造群體性事件等。從美國土地分區(qū)管制的演變來看，采用公法和私法手段結(jié)合、激勵和管制相結(jié)合的模式效果較為理想，保護(hù)地役權(quán)就是私法手段。我國雖然不一定采用保護(hù)地役權(quán)的方式對農(nóng)民進(jìn)行激勵，但是美國土地管理制度的理念值得我們認(rèn)真反思，并用來重新構(gòu)建我們的耕地保護(hù)法律制度。

【本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省新型城鎮(zhèn)化與土地管理制度的轉(zhuǎn)型”（2016B167）的階段性成果】

（作者系中共新鄉(xiāng)市委黨校法學(xué)教研部副教授）