基于財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的財(cái)政改革

鄭耀立

2016年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）的發(fā)布明確并系統(tǒng)地闡述了財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，這涉及中央和地方在權(quán)責(zé)分配，辦事積極性方面的問(wèn)題。《意見》的出臺(tái)也推動(dòng)我國(guó)財(cái)政體制改革進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。

一、中央與地方的關(guān)系

（一）發(fā)展歷程

新中國(guó)成立初期，我國(guó)財(cái)政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支制度，地方政府的收支由中央調(diào)控，這大大降低了地方開源節(jié)流的積極性。改革開放以后，“分灶吃飯”的包干制度雖然很好地解決了地方積極性不足的問(wèn)題，但中央政府財(cái)政收入占GDP的比重卻在不斷下跌。

1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制改革，中央地方五五分成。隨著2016年“營(yíng)改增”全面鋪開，即使是采取了增值稅五五分成的過(guò)渡措施，但營(yíng)業(yè)稅的取消仍然大大削弱了地方財(cái)政，可是地方政府事權(quán)并沒(méi)有減弱，中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)也一直處于不相匹配的狀態(tài)。

（二）現(xiàn)狀

當(dāng)前中央政府雖然掌控著50%的財(cái)政收入，但事權(quán)卻很小，地方政府收入少卻承擔(dān)著很大的支出責(zé)任。地方政府支出占財(cái)政總支出的比例1990年為70%到2010年上升至85%，地方財(cái)政赤字愈發(fā)嚴(yán)重，這使得中央政府不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度。這些成為央地共同事權(quán)的國(guó)家補(bǔ)貼項(xiàng)目正是事權(quán)泛化的突出表現(xiàn)。顯而易見，大量轉(zhuǎn)移性支出為機(jī)會(huì)主義敞開了大門，一些地方及部門容易通過(guò)非專項(xiàng)的或是界定模糊的轉(zhuǎn)移支付達(dá)到謀私利的目的。

二、事權(quán)與支出責(zé)任劃分

（一）定義

簡(jiǎn)單而言，財(cái)政事權(quán)是指政府需要提供公共服務(wù)的職責(zé)。而支出責(zé)任則是實(shí)現(xiàn)事權(quán)所需要的支付成本。因此，支出責(zé)任是對(duì)事權(quán)的一種反應(yīng)，有什么樣的事權(quán)，就會(huì)有什么樣的支出責(zé)任。

我國(guó)經(jīng)過(guò)幾輪的改革，從最初的“事權(quán)與財(cái)權(quán)結(jié)合”到“財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)合”、“財(cái)力與事權(quán)結(jié)合”，再到現(xiàn)在“事權(quán)與支出責(zé)任適應(yīng)”，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)財(cái)政“以支定收”的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)支出先于收入。

（二）事權(quán)與支出責(zé)任劃分的必要性

1.劃分央地事權(quán)與支出責(zé)任是迫于財(cái)力與事權(quán)的不平衡。當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，在二次分配過(guò)程中存在的法律模糊地帶，讓腐敗有可趁之機(jī)。不僅分散了資金，而且轉(zhuǎn)移項(xiàng)目也五花八門，分配關(guān)系紊亂暴露了巨大漏洞。正如《意見》中提到的，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度，重點(diǎn)是加強(qiáng)中央的事權(quán)與支出責(zé)任，花自己的錢，辦自己的事，這樣才能高效節(jié)約。

2.關(guān)于信息獲取的問(wèn)題。財(cái)政是取之于民，用之于民，那么首先應(yīng)了解民眾的需求。但是中央政府往往無(wú)法做到對(duì)民眾直接進(jìn)行信息采納，而地方政府相較于中央更接近人民，所以更容易準(zhǔn)確地把握民眾的需求。因此在制度不斷完善的情況下，給予地方政府更大的財(cái)力有助于把錢用到刀刃上。

3.事權(quán)與支出界定不明晰。當(dāng)前央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致以下結(jié)果：其一，地方政府在有些支出方面出現(xiàn)“缺位”或是“越位”現(xiàn)象，對(duì)于哪些該做，哪些無(wú)權(quán)做，認(rèn)識(shí)不清楚。其二，政府機(jī)構(gòu)的紛繁復(fù)雜，有些受中央垂直管理的部門還受其他部門管理，“垂直”與“雙重”管理也是事權(quán)劃分不清晰的體現(xiàn)。這樣的界定，不僅是低效的甚至是無(wú)效的，而且是對(duì)資源的極大浪費(fèi)。

三、基于事權(quán)和支出責(zé)任劃分的財(cái)政改革建議

（一）完善轉(zhuǎn)移支付制度

《意見》提出要審核專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，厘清與事權(quán)不匹配的轉(zhuǎn)移支付。這就要求我們必須建立起完善的轉(zhuǎn)移支付制度：一是增加一般轉(zhuǎn)移支付的比例，利于地方自主安排財(cái)力；二是嚴(yán)格把控專項(xiàng)支付的管理，規(guī)范配套制度，整頓地方政府負(fù)債配套，虛假配套的行為；三是引入監(jiān)督機(jī)制，對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行規(guī)范，做到高效、透明。

（二）構(gòu)建規(guī)范政府，形成具體標(biāo)準(zhǔn)

劃清事權(quán)與支付責(zé)任，關(guān)鍵在于構(gòu)建規(guī)范的政府模式，強(qiáng)調(diào)中央與地方的協(xié)調(diào)關(guān)系。如在保留當(dāng)前地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力因素時(shí)，與中央一起對(duì)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量等進(jìn)行治理與把控。要做到這些，應(yīng)做到因事制宜，對(duì)每項(xiàng)事權(quán)的成本收益、支出責(zé)任的分配結(jié)構(gòu)等進(jìn)行量化評(píng)比，從而確定劃分方案。

（三）權(quán)責(zé)對(duì)等，縱向平衡

權(quán)責(zé)對(duì)等，講究的是如何“用自己的錢辦自己的事”，以及如何“用大家的錢辦大家的事”，即是充分利用有限資源完成任務(wù)，以此來(lái)減少資源的浪費(fèi)與低效。

縱向平衡，是指當(dāng)前央地事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，我們提出地方政府的事權(quán)上移，同時(shí)中央的財(cái)權(quán)下移。當(dāng)前我國(guó)五個(gè)政府管理層級(jí)帶來(lái)的權(quán)責(zé)的交叉相當(dāng)嚴(yán)重，可以考慮合并一些管理層級(jí)或者相似部門，減少職能交叉，避免多頭執(zhí)法，給事權(quán)和支出責(zé)任的劃分降低難度。

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)）