我國濕地生態補償機制探討

摘要建立與完善濕地生態補償制度，在改善濕地生態、促進生物多樣性、建設生態文明方面均具有十分重要的作用。分析我國實施濕地生態補償制度的必要性，介紹蘇州市濕地生態補償的發展歷程、存在問題，提出完善蘇州市濕地生態補償的政策與措施，為國內其他地區開展濕地生態補償工作提供借鑒。

關鍵詞濕地生態補償制度；發展歷程；完善對策；江蘇蘇州

中圖分類號S-9文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）17-0234-02

AbstractWetland ecological compensation system played an important role in improving wetland ecosystems，promoting biodiversity and building ecocivilization with the further establishment and improvement.The necessity of applying wetland ecological compensation was analyzed. Development process and problems of wetland ecological compensation were introduced.Policy and measures for improving wetland ecological compensation were put forward to provide reference for other areas in China.

Key wordsWetland ecological compensation system；Development history；Improving countermeasure；Suzhou，jiangsu

作者簡介張鵬莉（1986—） ，女，山西晉中人，林業工程師，碩士，從事濕地管理與保護工作。

收稿日期2017-04-19

濕地生態補償制度作為我國生態文明制度體系建設的重要組成部分，其建立與完善對于改善濕地生態、促進生物多樣性、建設生態文明均具有十分重要的作用。當前，我國濕地生態補償還處于起步階段，蘇州作為全國率先開展濕地生態補償試點的城市之一，通過多年的探索實踐，取得了一定的長效。通過對蘇州市濕地生態補償政策與實踐情況進行評估研究，旨在為國內其他地區開展濕地生態補償工作提供借鑒。

1我國實施濕地生態補償制度的必要性

濕地被譽為“地球之腎”，是全球三大生態系統之一，不僅為人類提供生產、生活原料，還具有獨特的生態功能，在調節氣候、調蓄洪水、凈化污染和保持生物多樣性、維護生態平衡方面有著不可替代的作用。但是，我國對濕地生態補償的重視程度遠遠不足，迄今為止尚未出臺國家層面的濕地生態補償專項制度與政策[1]。目前，我國濕地保護形勢依然嚴峻，據第二次全國濕地資源調查結果顯示：近10年來我國濕地面積減少了339.63萬hm2，污染、過度捕撈和采集、圍墾、外來物種入侵和基建占用成為主要威脅因素，加之公眾濕地保護意識欠缺、濕地產權不清、濕地生態補償制度不完善等原因，難以調動社會大眾參與濕地保護的積極性，進而影響了濕地保護工作的快速發展。濕地生態補償制度作為我國生態文明制度體系建設的重要組成部分，其建立與完善對于改善濕地生態環境具有十分重要的作用。雖然，各省市結合當地生態保護需求，也開展了相關實踐探索，取得了一些成效。但是，總體而言我國濕地生態補償從理論研究到制度實踐都難以適應當前生態文明建設的要求，因此建立健全適合我國濕地生態保護工作的補償制度勢在必行[2]。

蘇州市于2010年開展濕地生態補償試點工作，作為全國率先推行生態補償試點的城市之一，多年的探索實踐取得了一定的經濟效益和社會效益，有許多值得學習與借鑒的地方。如在制度保障方面，蘇州市先后出臺多部地方性條例，確保濕地生態補償規范實施；在資金來源方面，設立了專項資金，同時鼓勵社會資本積極參與濕地生態保護。但在實施過程中也存在一些問題，而這些問題也同樣存在于全國各地濕地生態補償實踐中。因此，該研究通過對蘇州市濕地生態補償工作進行探討，合理借鑒其濕地生態補償有效經驗，同時針對不足提出相應建議，健全完善濕地生態補償制度，以期為我國濕地生態補償工作提供參考，進一步促進我國濕地生態環境的可持續發展。

2蘇州市濕地生態補償發展歷程

為推進農村區域改革發展，2008年，蘇州市委、市政府將建立健全生態補償機制列為全市城鄉一體化發展綜合配套改革的一項重點內容。2010年7月，蘇州市出臺《關于建立生態補償機制的意見（試行）》，對太湖、陽澄湖及各市（區）確定的重點湖泊的水面所在村，按每村50萬元予以生態補償。10月，蘇州市財政、規劃、農委、水利等六部門聯合出臺了《蘇州市生態補償專項資金管理暫行辦法》，進一步規范生態補償專項資金的撥付、使用與管理。2011—2012年，蘇州市人大常委會連續2年將“關于進一步完善生態補償機制的建議”列為重點督辦的代表建議進行督辦。2013年初，蘇州市人大常委會把《蘇州市生態補償條例》列入年度立法計劃。3月，蘇州市委、市政府再次出臺《關于調整完善生態補償政策的意見》，對于濕地村的生態補償，采取分類、分檔辦法，細化、提高濕地村的生態補償標準，綜合考慮湖岸線長度、土地面積及村常住人口等因素，對濕地村從原來的每村補償50萬元，調整為每村60萬、80萬、100萬元3個檔次，改變了原來不分村域大小的單一補償標準[3]。2014年10月1日，《蘇州市生態補償條例》正式施行。2015年10月1日，《蘇州市生態補償條例實施細則》正式執行。2016年7月，蘇州市政府出臺《關于調整生態補償政策的意見》，擴大了重要濕地補償范圍，將濕地面積較大、涉及鎮、村較多的澄湖與太湖、陽澄湖一同納入補償范圍，對納入《蘇州市級重要濕地名錄》、由市農林部門認定的太湖、陽澄湖和澄湖水面所在的村，綜合考慮湖岸線長度、土地面積及村常住人口等因素，分3個檔次進行補償。以行政村為單位，湖岸線長度在3 500 m以上，區域土地面積在667 hm2以上，村常住人口在4 000人以上，同時達到三項標準的，生態濕地村按110萬元/村予以生態補償；達到一項以上標準的生態濕地村按90萬元/村予以生態補償；三項標準均未達到的生態濕地村按70萬元/村予以生態補償。自此，較為完整的濕地生態補償制度得以建立。自濕地生態補償政策實施以來，太湖、陽澄湖和澄湖沿線濕地村保護濕地的責任心進一步增強，積極性充分調動，濕地得到有效保護。

3蘇州市濕地生態補償中存在的主要問題

3.1濕地生態補償缺乏頂層法律

江蘇省把濕地保護工作納入地方黨政領導的政績考核，并開展了濕地生態補償試點，蘇州市也出臺了地方濕地保護條例及相關管理辦法，并且對實施生態補償的重要濕地劃定了四至范圍，樹立了相應的界標界牌，以此來規范濕地生態補償工作的順利開展。但由于缺乏國家層面的法律法規，現有的補償政策及制度的權威性不夠，難以突破部門交叉管理的矛盾，且對濕地資源保護及合理利用缺乏可操作性強的保障措施等因素均制約著濕地保護管理工作的開展。

3.2補償標準科學考量依據有待完善

濕地生態補償既是政策問題又是技術問題，其標準的確立既是開展補償工作的重點，也是難點。制定補償標準要兼顧政府財政支付能力與受償方的心理需求。補償的順利推進需基于準確詳實的濕地基礎數據及科學評價體系。然而，目前從蘇州市到整個中國的濕地生態補償均存在著基礎研究工作薄弱的問題，缺乏科學有效的濕地生態指標評價體系。鑒于濕地生態補償應依據生態服務價值與受償者的發展成本、機會成本，理論上補償標準應介于受償者的機會成本與其所提供的生態服務價值之間[4]。雖然，蘇州市已出臺了濕地生態補償相關標準與規定，但其科學性與全面性仍有待斟酌[5]。

3.3補償資金來源單一，補償規模有待擴大

蘇州市濕地生態補償主要以資金補償為主，且補償資金由市級和縣市（區）級政府財政承擔，其他受到濕地生態效益外溢的受益者幾乎沒有參與補償。雖然，在國際生態補償原則中提到了“政府主導與市場調控相結合”的補償原則，但市場這一手段仍未采用，政策環境等的缺失導致多元化的補償方式難以運用。由于補償資金有限，目前濕地補償范圍僅限于重要濕地、濕地自然保護區和濕地公園，補償規模有待擴大。

3.4補償實施過程有待規范完善

蘇州市對濕地生態補償政策的實施實現了區域有償使用生態服務功能的突破，對于全國濕地生態補償制度的實施具有很大的推動與借鑒意義。但是，在具體的執行過程中，也存在著諸多問題，如《蘇州市生態補償條例實施細則》雖然對生態補償范圍與標準、部門職責、資金承擔、申報程序、整改監督與處罰等方面作了詳細規定，但是沒有對補償的一些細節問題進行詳細闡述，同時，也缺乏對濕地生態補償效果的科學評估。另外，各級行政官員更多地關注制度的具體內容及操作方式，對補償政策的宣傳力度不夠。加之歷史遺留問題造成的濕地產權界定不清晰，導致濕地生態補償實施中各利益主體合力不足。

4蘇州市完善濕地生態補償機制的對策與措施

4.1完善頂層濕地保護法律體系建設

雖然，蘇州市已經出臺了濕地保護條例及其實施細則，劃定了濕地生態保護紅線，明確了濕地保護范圍。但是國家層面至今沒有出臺《國家濕地保護條例》和《生態補償條例》，缺乏權威性的對濕地資源權屬及各部門濕地管理權責劃分。建議國家層面加快落實濕地生態補償立法，從法律上明確生態補償責任、義務，為濕地生態補償機制的規范化運作提供法律依據。

4.2明確濕地產權，科學確定補償標準

濕地生態保護的目的是保護其生態功能，因此在確定補償范圍時應基于生態服務功能受到保護，根據其重要程度，確定補償優先次序。2016年，國家林業局已在甘肅、寧夏等地開展濕地產權確權試點，以為全國開展濕地產權確權工作提供經驗。通過對濕地產權進行清晰界定，確保現有濕地不遺漏、不重復地進行確權登記，從而避免管理混亂。補償標準的制定要依托科學調查數據，對實施補償的村干部和農戶進行調查，了解當地實際情況以及居民對于補償金額的預期，在綜合考慮濕地面積、生態功能、人口及收入情況等多方面因素的基礎上，制定相應的補償標準，充分調動居民參與濕地生態補償的積極性，從而為完善濕地資源保護管理制度、推動濕地保護與合理利用步入法制化管理軌道奠定堅實基礎[6]。

4.3探索市場手段，拓寬資金來源

生態補償作為一項長期性工作，單靠現金補償不僅會加重財政負擔，也難以充分調動農戶參與積極性。除去資金補償外，政府更應當對發展機會受限區域的發展權益予以充分重視，給予傾斜政策[7]。當前，國際生態補償方式主要以市場主導、公共支付2種方式為主，其中市場主導方式起著基礎作用。由于我國濕地面積大、產權不清晰、財政資金不足等，建議我國濕地生態補償以政府主導方式為主，通過采用財政轉移支付制度、設立專項基金、實施生態建設重點工程等政策措施，發揮財政資金的導向與激勵作用，逐步試行生態補償費的市場手段，拓寬資金渠道，最終實現由“輸血型”向“造血型”方式轉變[8]。補助范圍應優先考慮國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區以及國家濕地公園等已納入濕地保護體系的濕地，待政策、制度、資金等各方面條件成熟時，逐步將補償范圍覆蓋至全國所有濕地。

4.4加強濕地生態補償宣傳，促進濕地生態補償認同

近年來，蘇州市在濕地保護宣傳工作上碩果豐富，為提高公眾濕地保護意識起到了積極推動作用。由于濕地生態補償涉及眾多利益相關者，所以建立相關利益方參與的濕地生態補償機制，有利于濕地的長效和規范管理。尤其是濕地生態村（社區）居民，他們作為生態補償政策落實的直接對象，對濕地生態補償的認知度與參與意愿直接影響補償的效果。因此，政府相關部門要積極開展形式多樣的宣傳活動，加大濕地生態補償的宣傳力度，使公眾能夠準確理解濕地生態補償的重要意義，進而認可政府制定的生態補償政策，并積極主動地參與到濕地生態補償實踐工作中[9-10]。

參考文獻

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