黑龍江省農田土壤污染防治法律探究

摘要農田土壤受人類活動影響嚴重，應當重視對土壤污染的防范與治理，尤其要重視法律在土壤污染防治中的應用。介紹黑龍江省的土壤污染現狀，分析黑龍江省農田土壤防治的法律現狀，指出其存在的問題，提出完善黑龍江省土壤污染防治法律的建議，以指導該省土壤污染防治。

關鍵詞農田土壤；污染防治；法律；黑龍江省

中圖分類號X53文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）17-0225-03

AbstractThe farmland soil was affected by human activity seriously.We should pay attention to preventing and governing of soil pollution，especially，emphasized the application of farmland soil pollution control law.The present situation of soil pollution was introduced in Heilongjiang.The situation of farmland soil pollution control law was analyzed.And problems of the law were pointed out.Suggestions on improving farmland soil pollution control law were put forward to guide soil pollution control in Heilongjiang.

Key wordsFarmland soil；Pollution control；Law；Heilongjiang

基金項目黑龍江省科技廳2015年自然科學基金“黑龍江省農業用地土壤污染防治法律對策研究”（G2015008）。

作者簡介戰藝璇（1993—），女，黑龍江安達人，碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。

收稿日期2017-04-07

伴隨著黑龍江工業化進程的加速發展，采礦活動范圍日益擴大，大量的農藥殘留物增加，土壤環境受到嚴重污染。土壤污染不僅影響農作物生長，使得農田的農產品產量和質量下降，而且會威脅到食用這些農產品的百姓群眾的身體健康。為了實現農業的可持續發展和保護人類的生命健康安全，需要大力改善土壤結構，防止土壤污染惡化，從立法上下功夫來解決問題，結合目前農業用地的發展現狀，從國情和實際出發，實現對土壤污染防治的制度化、法律化。

1黑龍江省農田土壤污染現狀

土壤是“固態于地球表面具有生命活動、處于生物與環境間進行物質循環和能量交換的疏松表層”。黑龍江省坐落于遼闊的松嫩平原、三江平原和遼河平原上，地勢平坦，黑土地土壤肥沃，擁有得天獨厚的土壤條件，種植和生產了大量的農作物、農產品，是全國重要的糧食生產基地，有“北大倉”的美稱。然而，近些年工業生產迅速發展，農藥和化肥的使用量大幅增加，大量的污染物被注入到農田土壤中，導致土壤質量下降，引起嚴重的土壤污染。這也是現代工農業生產過程中帶來的次生環境問題。

目前，存在的污染源主要可以概括為兩大類[1]：有機物污染和無機物污染。首先，根據省內的生產生活狀況分析，有機物污染主要來源于農藥、化肥和大量的秸稈燃燒，這類污染具有持久性、高毒性和滲入性的特征。化肥的使用量和使用面積嚴重超標，土壤不能負荷并完全吸收，導致土壤質量嚴重退化，而很多農藥具有高毒性，對糧食安全造成了巨大的威脅。同時，秸稈燃燒的殘留物也成為土壤污染源，很多當地政府疏于管理和規制，造成了這類污染的不斷惡化和擴張。其次，無機物污染主要表現為重金屬污染，重金屬主要包括：砷、鎘、鈷、汞、鎳、錳這6種元素以及666總量（HCH）、滴滴涕（DDT）等，造成重金屬污染的主要原因是由于長期采用被污染的水來灌溉農田以及農田周邊的化工廠排放廢棄物等。經調查顯示，目前雙鴨山、佳木斯、雞西市所在的三江平原和興凱平原一帶，由于大范圍的開采礦石和煤炭以及長期用污水灌溉已經存在重金屬污染的風險，違禁農藥和化肥的施用也導致了部分水稻田土壤DDT和HCH存在殘留，這些無疑對農田的生產質量和土地狀態造成了很嚴重的破壞，為此，政府應加大整治力度，同時從法律層面禁止污染土壤的一切行為。

2黑龍江省農田土壤污染防治法律現狀及存在的問題

近年來，我國農業用地土壤污染問題得到了學術界以及有關部門的高度重視，很多關于土壤污染防治法律制度的建設意見被提上日程，但是也僅僅局限在討論爭議階段，政府并沒有對污染進行有效治理，國家目前還沒有一部完善的、健全的關于土壤污染防治方面的法律，大多數規定都分布在一些零散的法律、法規以及部門規章和文件中，對于黑龍江省，關于這方面的立法更是極為匱乏。

2.1黑龍江省農田土壤污染防治的相關法律規定

我國目前涉及到土壤的法律規定主要有《環境保護法》《土地管理法》《農業法》《基本農田保護條例》《土壤環境質量標準》和《土地復墾規定》等。其中，比較有針對性的是《土壤環境質量標準》，它的制定目的在于防治土壤污染、保護生態環境，此外，它還規定了土壤環境質量分類和分級標準以及土壤監測方法等。同時《基本農田保護條例》有幾個條文對土壤污染防治制定了較為詳細的規則，如：土壤污染防治細則、有機化肥的合理使用規定以及一些關于地方政府監測和評價的規定[2]。

與此同時，在國家相關法律、法規的指引下，以及對《憲法》第十條中規定的“一切使用土地的組織和個人必須合理利用土地”的參照和理解，黑龍江省也制定了一些關于土壤防治的相關法律規定，如1990年省政府頒布的《黑龍江省土地復墾實施辦法》、1996年依據《農業法》制定的《黑龍江耕地保養條例》，2012年制定了一些地方性法規，如《黑龍江耕地占用實施辦法》和《黑龍江地質環境管理辦法》，以及相關意見如《黑龍江省人民政府關于加強和規范農村土地整治工作的意見》，2016年4月21日黑龍江省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《黑龍江省耕地保護條例》。從這些法律規定中不難看出，雖然其為黑龍江省的土地利用和土地保護提供了有力的法律保障，但這些規定中卻并沒有體現出對農田土壤污染的防范和治理，這是立法的缺失，也是需要立刻解決的問題[3]。

2.2黑龍江省農田土壤污染防治法律規定存在的問題

2.2.1缺乏專門的法律規定防治農田土壤污染。

目前，我國在全國范圍內的立法中尚且有一些關于農田土壤污染防治的法律、法規以及規章等，雖然也只是對“防止農業污染”以及“土壤改良和治理”做出的概括性、局部性規定，但在黑龍江省的立法中由于缺乏對土壤污染防治的相關配套制度，使得對于農田土壤污染防治的法律規定近乎空白[4]。這對于治理土壤污染是極其不利的，土壤污染是復雜多樣的，它具有很深層次的滲透性，它會參與到生態循環中，作用于大氣環境和水環境中，造成更嚴重的生態破壞，所以原則性的闡述缺乏專門性的效力，零星分散的規定更是使得對污染行為的前期預防和后期治理無法順利進行，現有的立法已不能滿足農田土壤污染防治的需要，而且更加不利于對生態環境的整體保護。

2.2.2相關的農田土壤污染防治法律制度不完善，法律責任不明確。

首先，作為農業大省，黑龍江省承擔著全國糧食生產的重任，已有的相關法律規定大多是部門技術性規范，還沒有上升到制度和法律法規層面，存在著立法層級過低、實行效力薄弱以及操作性差的問題，缺乏相關的法律制度來治理農田土壤，使得污染的范圍和治理的難度愈來愈大，尤其是越來越多的新型農業灌溉、農業生產技術的出現，使得相關的土地監測和檢查標準發生了變化，因此需要完善這些法律制度，從而更好地適應實際情況。其次，法律責任不明確，主要是農業生產者和行政主管部門的責任不清晰，所以無法有效實行和推廣已有的法律規定，這些法律就形同虛設，同時無法制定出更加具有針對性和可操作性的法律規定，土壤污染就會愈演愈烈，防范和治理也將寸步難行[5]。

2.2.3缺乏整體性、系統性的法律體系建設。

黑龍江現有的關于農田土壤污染的法律規則、法律制度更多的是傾向于重大污染行為發生后的部分控制和治理，對于整體的、大范圍的土壤污染防治和減少土地退化難以起到有效作用。尤其是對于污染源的界定，還停留在點源污染的范疇，保護農田、減少土壤污染行為和治理污染的法律規定也較為單一，沒有從整體的、系統的層面上來制定綜合性的農田土壤污染法律對策。隨著國家大力推進建設“美麗中國”，政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設應互相協調、互相融合、互相促進，構建整體性、系統性的法律體系，控制面源污染以及解決土壤退化問題是今后亟需考慮的問題。針對黑龍江的具體問題，綜合考量相關的社會問題和經濟問題，這方面的立法也是極度匱乏的[6]。

3完善黑龍江省農田土壤污染防治法律的建議

農田土壤擔負著人們的糧食生產和生態建設的重要責任，保護好農田土壤對黑龍江省的居民健康以及全省經濟發展意義重大，缺失的立法需要盡快由國家和政府全力協作完善。應立足于黑龍江省的實際情況，同時借鑒省外相關經驗，統籌立法資源，綜合制定相關法律、法規以及制度，最終實現對農田土壤的保護以及整體生態環境的維護。

3.1制定專門的《黑龍江省農田土壤污染防治辦法》

黑龍江省擁有全國最稀缺的黑土地，但隨著工業污染和環境破壞，正面臨著土壤質量退化、農作物質量下降以及生態環境失衡的嚴峻狀況，目前黑龍江省關于土壤污染防治的相關立法是分散的、抽象的，而對于農田土壤污染防治的立法更是空白，所以需要建立專門的針對黑龍江省實際情況的法律規定，考慮制定一部專門的《黑龍江省農田土壤污染防治辦法》，從而對農田土壤污染進行全面的、專門的以及系統的整治，如果缺少對農田土壤污染防治的立法資源以及立法條件，可考慮先制定《黑龍江省土壤污染防治辦法》，然后在其中以專章專節的方式對農田土壤污染防治進行細化規定，同時可以借鑒福建省已經出臺的《福建省土壤污染防治辦法》，吸取優秀的治理之策。無論是制定專門的農田土壤污染防治辦法，還是將其作為土壤污染防治辦法的一部分，這項立法工作都必須抓緊時間提上日程，這對保護黑龍江省珍貴的黑土地以及促進生產和保護生態環境都是尤為重要的[7]。

3.2完善和建立相關法律制度，明確法律責任

從黑龍江省的立法現狀來看，農田土壤污染防治的相關法律的立法層級很低，提高相關法律的效力以及實施的力度刻不容緩。所以即便是短期之內無法制定專門的農田土壤污染防治法律，也可以考慮從建立相關的農田土壤污染防治制度出發，例如完善農業清潔生產制度，現有的2012年生效的《清潔生產促進法》中，并沒有具體的操作細則，導致農藥和化肥的過度、不合理使用，因此可以規定具體的農藥、化肥使用量以及禁止的農藥種類等，從而達到科學施肥、無害施肥的目的，還可以開發相應的微生物農藥來防治病蟲害，做到無污染、無殘留、無毒害[8]。此外，還可以建立農田土壤污染防治的監督管理制度，明確監管主體，當前使土地管理部門和農業行政專管部門2個機構職責清晰，因此應該對農田土壤污染防治工作的責任主體進行進一步的規定，可以規定由縣級以上的農業環境保護部門具體負責污染預防和治理以及監管職責。同時，完善公眾參與監督的權利，加強公眾對農田土壤污染的預防監督力量，公開更多的農田土壤污染信息，讓群眾獲得更多的知情權，從而鼓勵群眾參與到預防治理工作中來，能更好地解決群眾關心的根本問題。

明確農田土壤污染的法律責任主體是必不可少的，首先應該擴大主體范圍，至少要包含農業生產者的責任，農業生產者是最直接的制造污染的主體，適當的警示和罰款會提高農業生產者的防污染意識，而且他們是農藥、化肥的直接使用者，因此應該從源頭上進行控制。其次，行政主管部門應該嚴格執法、明確執法，杜絕瀆職和松懈行為，承擔起治理和監管的職責。最后，承擔的責任應該更細化，例如可以將其規定為更嚴格的民事責任以及更大力度的賠償損失責任，由污染者承擔對被污染者的損失賠償，不僅解決了受害者的經濟損失，同時緩解治理污染土地的資金壓力[9]。

3.3提高土壤保護的整體性觀念，構建系統的、全面的法律體系

現階段，法律中對治理農田土壤污染的規定更多的是傾向于治理，而對預防的規定并不多，所以大多都是采取事后補救，十分不利于土壤保護，為此應該提高大眾對土壤保護的預防意識，同時，增強其對土壤保護的整體性觀念，使其能綜合考慮大氣環境、水環境、動植物狀況與土壤環境的相互作用和相互聯系，在制定法律的過程中也以此為根本原則，全面考慮各方面因素，達到共同治理。

同時，針對土壤污染的隱蔽性、復雜性以及間接性的特點，法律應該側重于對土壤面源污染的治理和規定，考慮多方面因素的協調性和統一性，科學地排查污染危險，有計劃地規定污染防治工作，兼顧預防和治理2個方面。此外，將大氣污染防治、水污染防治、固體廢棄物污染防治與土壤污染防治有機地結合起來，構建更完整的、更系統的防治污染法律體系，做到從總體的層面深度地解決污染問題。有的學者曾提出，將我們國家的法律體系建設生態化，即從每一個部門法入手，在立法中更多的體現生態建設的理念，這樣的構想也值得借鑒，在民法、刑法、行政法等法律中，融入更多的關于治理污染的規定和責任，相信對于生態環境保護和生態文明建設能夠起到顯著的作用[10]。

4結語

農田土壤污染是工業化快速發展和人類不規范生產活動過程中較為突出、嚴重的環境污染問題，在國家大力促進生態文明建設的時代背景下，人們越來越重視食品安全和環境質量，保護農田、治理土壤污染迫在眉睫，而這些防治工作必須做到有法可依，所以該研究在分析了黑龍江省的相關法律現狀后，提出了一些建立健全法律的措施和建議，以促進我國農田土壤污染防治法律體系的完善。

參考文獻

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[9] 任慧琴.農村農業用地污染防治法律制度研究[D].太原：山西財經大學，2014.

[10] 劉瓊.農業用地土壤污染防治法律規定和反思[J].法制博覽，2015（17）：117-118.