城市化進程中的城中村治理問題與化解探討

戴瑤 高名姿 劉金龍

摘要基于對北京市二環到五環之間的20個城中村村干部的問卷調查和訪談，將城中村城市化過程中遇到的問題歸結為3個方面：村域發展方面、組織和人才引進方面、村務管理方面。分析表明這3個方面的問題相互影響，形成城中村治理的困境，而究其根源則是中國城鄉二元體制。指出實現城鄉二元體制到城鄉一體化的轉型必然要經過較長的過渡期，認為城中村城市化過程中的“一村一治”等基于自治原則形成的因地制宜方法和適應性可能是問題的出路所在。

關鍵詞城中村；城市化；治理

中圖分類號TU984文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）17-0202-04

AbstractBased on the questionnaires and interviews of village cadres from 20 urban villages，which located between second ring road and five ring road of Beijing City，the problems encountered in the process of urbanization were summed up in three aspects：issues related to village development，issues related to village organization management and talent introduction，issues related to village management.These three aspects influence one another，and formatted the governance dilemma.These problems root in Chinas urbanrural dual system.To achieve the transition from the urbanrural dual system to urbanrural integration system is bound to go through a long transition period.The “one village one solution” method，which is originated from village selfgovernance，may be an optional way to solve these problems.

Key wordsUrban village；Urbanization；Governance

基金項目國家自然科學基金項目（71673288）。

作者簡介戴瑤（1992—），女，湖南衡陽人，博士，從事社區治理、自然資源管理研究。

收稿日期2017-03-29

我國正處在快速城市化時期。根據中國國家統計局數據，1953、1964、1982、1990、2000和2010年的6次人口普查，城鎮人口占總人口的比例依次為12.84%、17.58%、20.43%、25.84%、35.39%和49.68%，2015年我國城鎮人口占比達到56.10%。2016年10月，國務院辦公廳印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》（國辦發〔2016〕72號），這意味著城市戶籍人口年均提高1百分點以上，到2020年，全國戶籍人口城市化率將提高到45%。

城市人口快速增長的同時，我國城市版圖也快速擴張，把城郊村納入城市版圖成為不二選擇，由此形成了大量城中村。據統計，1978—2010年，我國耕地凈減少1 200萬hm2。1991—2005年，我國非農建設總計占用耕地360.6萬hm2[1]。據規劃，2006—2010年我國新增建設用地195萬hm2，2011—2020年我國新增建設用地585萬hm2[1]。以人均0.067 hm2地計算[2]，這意味著1991—2005年我國失地農民有5 000萬人，到2020年我國失地農民數量可能高達1.7億人（未將非法占地造成的失地農民數量計入）。非農建設用地占用耕地主要以征地的方式完成，在征地過程中，通過土地換社保等方式，一部分失地農民轉變成了市民身份，但是隨著城郊地區農村土地價值的上升，土地換社保已經不能吸引農民，因此出現了返還一定比例建設用地給村、組集體的征地補償方式。與這個過程相伴的是耕地減少、非農建設用地增加，以征地補償款和建設用地為原始資本的集體企業興起。當耕地幾乎消失，而村民和村集體仍然在集體土地上以村組集體的方式管理村務時便形成了城中村[3-4]。

城中村因其人口結構復雜、人口流動性大、社會關系多元的特征及多元主體利益沖突頻發、傳統社區凝聚力下降、社會治理無力等問題而成為社會關注焦點[5-7]，對城中村的治理研究逐漸進入學術界視野[8]。關于城中村的治理問題，學者基于單案例研究或多案例比較分析，從不同視角對城中村治理做了深入探討，取得了豐碩成果。學者研究發現，城中村的城市化過程是緩慢的，要實現城中村人和物的城市化，需要政府部門、社會組織、市場主體和社區傳統治理組織資源等多元主體參與[9]，要在市場、社會、政府環境都成熟時再適時推進[10]；成功的集體股份公司在城中村城市化進程中發揮最重要的作用，而農民和村集體用不同的戰略來應對城市化，以保護個體和集體利益[11]。在這個過程中，政府主導的農村集體股份公司的股份制改革是政府力量滲入村（社區）的過程，在村集體股份公司股份制改革中，政府轉換了角色，將村集體股份公司的收益留給村集體，而獲得了外部監督權。通過財務透明、對村集體股份公司管理人員的管理和控制，使得政府的力量進入村內，這是我國實現快速城市化而沒有出現大的社會不穩定狀況的重要原因[12-13]。

有眾多學者對鄉村精英在城中村治理中的作用和作用機理進行闡述[14-15]，然而以村干部為調查對象，以較大樣本的問卷調查和訪談為基礎的城中村治理研究文獻還不多見。筆者試圖以城中村村干部的問卷調查和訪談為基礎，對以村干部為代表的鄉村精英在城中村治理實踐中面臨的具體難題、城中村治理中急需解決的問題和可能的應對方法展開分析。

1資料來源、調查方法與樣本特征

改革開放后，北京實現了快速的城市擴張，與建成區面積擴大相伴的是大量城中村形成。L鄉位于北京城西南，地跨北京市二環至五環，與4個街道辦事處管理交叉，屬典型的城鄉結合部地區。隨著北京建成區面積的擴大，L鄉內各村耕地逐漸轉變為非農用途，部分集體土地通過土地征用變為國有土地，形成國有土地和集體土地縱橫交錯，城市居民、村民、流動人口聚集的城中村。

課題組在2016年8月對北京市L鄉的全部20個城中村的村 “三套班子”負責人（指村集體經濟組織負責人、村委會主任、村總支書記，下文簡稱“村干部”）做了問卷調查和訪談，共計發放問卷45份，收回有效問卷43份（多數村的村支書或村主任兼任村集體經濟組織負責人）。各樣本村在地理區位、面積、人口等方面有明顯的差異（表1）。占地面積最小的村位于二環到三環之間，占地0.20 km2；占地面積最大的村位于四環到五環之間，占地7.38 km2。村民數量最多的村位于二環到三環之間，有村民3 529人；村民數量最少的村同樣位于二環到三環之間，有村民569人。受訪村干部以男性為主，受教育程度普遍較高，受訪村干部基本情況見表2。

2L鄉城中村的主要問題及成因

2.1村域發展和規劃宏觀上，村域發展和規劃的相關問題主要包括以下方面。①土地開發和規劃的相關問題。土地是城中村發展的重要資源，在土地開發中遇到的主要難題是土地上市難，從而無法保障村民的社會福利和土地開發政策變化引發的利益訴求難以平衡、集體經濟受損。②產業轉型升級相關問題。這主要是指轉型期間的產業斷層和村莊經濟發展的問題。北京疏解政策下，村里原有低端產業要淘汰，這些產業是村集體收入的重要來源，也是村民就業的重要載體，如果淘汰了這些產業，新的高端產業尚未發展起來，中間的過渡期可能要5年甚至更久，這期間村集體收入和村民收入問題是轉型中的城中村面臨的重要難題。③村民收入提高相關問題。這個問題與產業轉型升級直接相關，因為產業轉型升級，村民的就業更加困難，進而影響了村民收入提高。北京疏解人口的政策也影響了村民收入提高，比如，政策規定了出租房的租住人數上限，這使得過去普遍通過多住人來提高收入的租房模式不能繼續使用，村民的租房收入也相應降低。④集體經濟組織管理相關問題。L鄉樣本村集體經濟組織的主要載體是村股份制公司，在集體所有制下，L鄉各村村股份制公司不是純粹的法人治理體系下的股份制公司，其承擔了諸多責任，比如垃圾清運、胡同清理等村公共事務；村民社會福利保障、村民就業等社會責任，這使得村股份制公司又是公司、又是村委會。因此，集體經濟組織管理存在持續增加的壓力和挑戰。

上述問題的產生有一系列原因：①土地上市難之所以會誘發社會福利問題，是因為土地不能及時上市，導致無法及時回籠資金和發展配套產業，從而難以長期維持村內的基本開支和保障村民社會福利。土地開發拆遷了部分或全部村集體經濟產業，使村集體收入大幅減少，且拆遷等本身耗資巨大。與此同時，村集體需要給予村民的社會福利不能減少，這使得土地上市所需時間長短成為村集體可否維持村內基本開支和保障村民社會福利的決定因素。土地開發政策變化也是村域發展面臨發展和規劃難題的重要成因。政策變化造成享受不同政策的村民之間的利益訴求難以平衡，典型如拆遷補償政策變化形成的利益平衡難題。例如，同一個村，第1批拆遷村民上樓要交部分錢，第2批拆遷的村民不僅不要交錢上樓，還可以拿到各類補償款，這導致第1批上樓的村民不滿意。有些前期項目規劃產業用地還沒有落實，或者剛剛落實還未盈利。新的政策出臺要求原有規劃產業淘汰，這種變化給村集體經濟造成巨大的經濟損失。②在產業轉型升級期間，缺乏長期的宏觀規劃和村莊發展規劃，以及穩健的政策措施支撐新產業的引入和保障當地人的基本生活，而過渡時期村原有的集體經濟產業或被拆遷或淘汰，村莊發展將會陷入進退兩難的困境。③除了政策約束導致收入降低和產業轉型引發的就業問題，隨著城市化的推進，經濟發展水平提高，人們的消費需求也不斷增加。在上述原因下，提高村民收入成為一個重要的發展問題。④由于村股份制公司的集體所有性質，其核心管理人員只能由集體經濟組織成員擔任，在村內人才匱乏的情況下，集體經濟組織管理人員水平受限。隨著城市化進程的發展，村股份制公司發展面臨的市場競爭日趨激烈，背負諸多社會責任的村股份制公司面臨人才匱乏、管理僵化的難題。

安徽農業科學2017年

2.2城中村治理中的組織和人才引進城中村的治理中，管理人才扮演著重要的角色，既需要面臨發展規劃的宏觀問題，也要解決微觀層面如村莊內部的管理問題，是兩者重要的鏈接。城中村治理中的組織和人才引進問題主要包括兩個方面：①基層黨組織建設面臨基層黨建創新困難和黨在城鄉轉型村的領導地位鞏固的問題；②村集體內部管理難以應對快速城市化進程中出現的新問題，迫切需要引入高水平領導和管理人才。

造成以上問題的主要原因是：①城鎮化進程中，人口流動速度加快。因此，與傳統的以熟人社會為基礎的村落不同，城中村流動黨員增多，黨員構成情況復雜，難以形成凝聚力，從而導致創新困難。②L鄉處在撤村建居和產業調整升級的關鍵期，村干部的領導和管理能力對于村域發展和社會和諧穩定至關重要。然而，城中村保留傳統的治理方式，基于《村民自治法》實施自治，其管理和治理人才來自本村，這使得村治和村集體資產管理的核心人才只能來自村集體成員，但是村集體管理人員受自身教育水平限制，難以應對快速城市化進程中出現的新問題。

2.3城中村治理中的內部村務管理從基層和微觀的角度來分析，城中村治理的內部難題主要包括4類：①村莊治理面臨著如何豐富村民精神生活的挑戰。②村落治安和環境治理困難，主要表現為村莊成員權的邊界難以界定，村莊的治安和環境屬于村莊的公共物品，而為誰提供和誰有權享受公共物品是村莊村落治安和環境治理的難題。③村民不理解村干部，對村干部失去了信任。④村轉居中的社保銜接引發的福利不均等問題。

上述治理難題形成的主要成因是：①城中村的村民收入整體較高，尤其是拆遷戶可能一夜之間成為百萬富翁、千萬富翁，如何提高拆遷戶和拆遷二代的文化素質，豐富村民的精神文化生活是城中村治理中的一大挑戰。同時，在快速的變遷過程中，村莊的傳統文化受到現代知識的沖擊，也會導致城中村村民文化迷失。②城中村流動人口和城市居民多、村民少。從管轄權來看，村干部只管村民，但是村落范圍內的非村民多于村民，這對村落治安和環境治理提出了更高的要求。目前，村落治安和環境治理的費用由村集體經濟組織負擔，但是城市居民和流動人口并不在村的管理范圍內，存在一定的不合理性。③村民不理解村干部的來源很多，表現最突出的與拆遷有關，尤其是一個村多次拆遷卻又每次拆遷的政策都不同，這種政策差異不是村干部造成的，但是這些政策要村干部執行，使得村民對村干部有誤解，尤其早期拆遷的村民覺得不公平，要求村里平衡利益，而后期拆遷的村民不同意，使得村干部工作難以開展。信息渠道不夠暢通也是造成村民不理解村干部的原因。在新媒體時代下，傳統信息傳播媒介的傳播效果下降，尤其是年輕村民主要用新媒體獲得資訊，如何利用新媒體向村民發布村落信息并形成良性互動溝通是城中村治理中的重要挑戰。④在撤村改居的過程中，農齡不算工齡，超齡人員交錢多、待遇低的問題。因為村民都是村集體經濟組織的成員，在村民認知中，每個村民享受的福利應該均等，由此轉居后享受的福利也應一樣，要實現這一點，需要村集體經濟組織補足差額部分，這形成了村集體經濟組織的巨大負擔。

3城中村應對治理困境的方法

3.1村域發展方面針對產業轉型升級造成的收入減少和提高村民收入的矛盾，村干部在努力獲得外部融資的同時，積極開展高端產業招商引資工作，保證村集體和村民的收入不降低。但是因政策調控造成的土地上市時間沒有明確時間表等問題的存在，村域發展相關問題仍然沒有得到很好的解決。

3.2組織和人才引進方面L鄉各村積極引進人才，這在一定程度上緩解了人才匱乏的困境，但是難點仍然沒有解決。優秀人才不僅看中工資，更看重未來發展前景，集體所有制下的村股份制公司不能用一般股份制公司提供的股權激勵等措施吸引人才，更不可能以進入董事會為激勵來吸引人才，這導致一方面村股份制公司難以吸引優秀人才，另一方面，村股份制公司培養出的優秀人才難以留住。

3.3村務管理方面村集體經濟組織收入基本能夠覆蓋目前的開支，但是如果要轉居，這些開支如何與公共財政對接是個難題。因為村民享受的社會福利和公共服務水平高于一般城市社區，如果降低社會福利和公共服務水平，村民不同意，如果保持服務水平，公共財政負擔會很高。目前，豐富村民精神生活的難題也沒有完全解決。盡管村集體通過舉辦各類文體活動的方式積極引導老人、兒童、轄區內居民參與集體活動，建立村民和居民對村集體的認同感，但是如何讓村民主動參與村集體活動，甚至讓村民有主人翁意識和責任感，仍然是沒有解決的問題。此外，如何用新媒體吸引年輕人參與社區活動仍然是個挑戰。

4討論與研究展望

從村域治理中遇到的主要問題可以發現，城中村實際是“擬單位制”的共同體。在城市化進程中，其人口結構復雜程度提高、社會關系更加多元，這引發了多元主體利益沖突，導致傳統社區凝聚力下降、社區治理困難等問題。如何通過制度創新與改革破解社區治理困境、實現城中村的有效治理是轉型中鄉村需要面對的重要議題。

要進行制度創新與改革，先要理清現有制度的問題所在。分析城中村治理中遇到的難題及其成因可以發現，城鄉二元制度是城中村治理中諸多問題出現的主要原因。一方面，由于我國現行《土地管理法》規定：“城市市區的土地全部屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農民集體所有”。即城市與農村在土地制度上不一樣，形成了城市的“國家所有”與農村的“集體所有”的二元土地制度。城鄉土地制度的二元性使得城中村集體所有和國家所有的土地縱橫交錯，造成了城中村土地的復雜性[16]。城中村土地權屬的復雜性使得城中村的土地開發和規劃受到制約而進展緩慢[17]，又因集體產權的模糊性，使建于其上的產業發展可持續性受到影響，進而影響到經濟組織的效益和村民收入提高。另一方面，因我國農村基于《村民自治法》實施自治，而城市社區基于《城市居民委員會組織法》進行管理，使得改造城中村不僅面臨二元土地制度造成的城市化治理障礙，還面臨二元組織管理體制造成的城市化治理障礙。實踐中，L鄉各村采用不同的方式應對轉型中的社區治理難題，這種“一村一治”的方式也許是過渡期的合適選擇。

城鄉二元制度到城鄉一體化的轉型并沒有經驗可循，原因不僅在于我國獨特的制度使得沒有國際經驗可以借鑒，更因我國城市起源于農業社會，并且直到20世紀初期，城市都是農業社會的附屬[8]。改革開放后，我國城市化水平快速提高，從1984年的27%到2006年的46%只用了22年時間，其城市化速度超過了英國、美國、日本等發達國家，而且這個快速的城市化實際上是在農業文明社會基礎上實現的。因此，我國城市化的社會治理沒有徹底洗去數以億計的城市新居民的鄉土本質，要在這個基礎上實現真正的城市化，就對政策制定提出了更高的要求，也為學者研究提出了有重要現實意義的問題。

參考文獻

[1] 中華人民共和國中央人民政府.全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）[A/OL].（2008-10-24）[2017-01-01].http：//www.gov.cn/zxft/ft149/content_1144625.htm.

[2] 陶然，徐志剛.城市化、農地制度與遷移人口社會保障：一個轉軌中發展的大國視角與政策選擇[J].經濟研究，2005（12）：45-56.

[3] LIU R，WONG T C，LIU S H.Peasants counterplots against the state monopoly of the rural urbanization process：Urban villages and‘small property housing in Beijing，China[J].Environment and planning A，2012，44（5）：1219-1240.

[4] HUANG X，LIU H，ZHANG L P.Spatiotemporal detection and analysis of urban villages in mega city regions of China using highresolution remotely sensed imagery[J].Transactions on geoscience and remote sensing，2015，53（7）：3639-3657.

[5] 郎曉波.論城市化進程中農村集體經濟改制的社區整合意義：基于對浙江省F村股份經濟合作社的實證調查[J].農業經濟問題，2009，30（5）：72-77.

[6] 徐琴.城市化進程中“村轉居”社區居民自治的再建構[J].學海，2013（4）：95-100.

[7] 李小云，許漢澤.階層重構與倒置：我國城市化進程中社會分化的新趨勢——以B市G城中村為個案[J].貴州社會科學，2016（1）：92-97.

[8] 黃小慧，劉金龍.城與鄉的關系史：新型城鎮化思考[J].湖南城市學院學報，2014，35（3）：1-7.

[9] 章平，唐娟.城中村城市化過程中的多中心復合治理模式構建：以深圳市寶安區城中村城市管理為例[J].生態經濟，2015（4）：188-191.

[10] LI L H，LIN J，LI X，et al.Redevelopment of urban village in China：A step towards an effective urban policy？A case study of Liede village in Guangzhou[J].Habitat international，2014，43：299-308.

[11] TANG B B.“Not Rural but Not Urban”：Community governance in Chinas urban villages[J].China Quarterly，2015，223：724-744.

[12] WONG S W.Reconsolidation of state power into urbanising villages：Shareholding reforms as a strategy for governance in the Pearl River Delta region[J].Urban studies，2016，53（4）：689-704.

[13] WONG S W.Urbanization as a process of state building：Local governance reforms in China[J].International journal of urban and regional research，2015，39（5）：912-926.

[14] 折曉葉，陳嬰嬰.村莊的再造：一個“超級村莊的”社會變遷[M].北京：中國社會科學出版社，1997：14.

[15] 莫艷清.村莊再造的內驅力：社區精英及其創新——基于城市化背景下W村跨越式發展的觀察與闡釋[J].浙江社會科學，2014（12）：101-106.

[16] 呂萍.城鄉結合部用地矛盾成因分析：以北京市為例[J].城市發展研究，2003，10（6）：66-70.

[17] LAI Y，PENG Y，LI B，et al.Industrial land development in urban villages in China：A property rights perspective[J].Habitat international，2014，41：185-194.