農村集體經營性建設用地入市流轉存在的問題及對策

焦曉西 王娟

摘要利用文獻資料法、實證研究法，對甘肅省隴西縣農村集體經營性建設用地入市試點進行實證研究，指出法律不完備成為農村經營性建設用地入市流轉的制約因素，收入分歧已成為農村集體經營性建設用地入市試點的難點，主體不明、產權模糊、缺乏統一流轉平臺、不符合規劃用途管制等因素嚴重制約著農村經營性建設用地入市流轉。為全面推進農村集體經營性建設用地合法有序流轉，必須修改完善《土地管理辦法》等相關法律，出臺《農村集體經營性建設用地入市流轉管理辦法》，建立科學的流轉利益分配機制，加強規劃管控，完善流轉機制，加快推進不動產統一登記。

關鍵詞農村集體經營性建設用地；入市流轉；問題；對策；隴西縣

中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）17-0174-04

AbstractUsing documentation and empirical approach， the empirical research of rural collective management of construction land transfer in Longxi County of Gansu Province was carried out.Existing problems of it were as follows： the legal incompleteness became a restrictive factor in the circulation of rural construction land. The income disagreement became the difficulty of entrying market of the rural collective management construction land ，subject unclear ， the property right fuzzy， lack of a unified transfer platform， unconsistent with the planning and other factors seriously restricted the entering market of rural collective management construction land. In order to comprehensively promote the legal and orderly distribution of rural collective construction land， we must amend and improve The Land Management Approach and other relevant laws， promulgate The Rural Collective Management of Construction Land Market Management Approach， establish scientific benefits distribution mechanism of land circulation， strength the planning and control， improve the circulation mechanism， accelerate promoting the real estate registration.

Key wordsRural collective management construction land；Market circulation；Problem；Countermeasures；Longxi County

作者簡介焦曉西（1981—），男，甘肅定西人，工程師，碩士，從事土地資源管理研究。

*通訊作者，副研究員，碩士，從事農田水肥高效利用研究。

收稿日期2017-04-10

隨著城鄉一體化的不斷發展，農村基礎設施、基礎條件、生態環境不斷完善，農村集體經營性建設用地的使用權價值日益凸顯，需求量也日益增加，各種用途的農村經營性建設用地不斷涌現于土地隱形市場，滿足城鄉建設用地需求。但由于受國家有關土地法律法規相對滯后等因素影響，農村經營性建設用地在入市流轉試點中呈現出一系列的問題。黃慶杰等[1]、黎平[2]將農村集體經營性建設用地流轉定義為農村集體經濟組織或其他集體建設用地使用者通過出讓、出租、轉讓、轉租、作價入股、聯營和抵押等形式，將集體經營性建設用地的使用權有償轉讓給其他經濟主體使用的行為，包括初次流轉、再次流轉。目前，學術界對集體建設用地入市流轉的研究主要集中在流轉的可行性[3-4]、法律問題[5]、制度問題[6]、流轉模式[7-8]、收益分配[9]等方面，該研究通過對隴西縣集體經營性建設用地入市試點現狀、取得的經驗、面臨的種種現實問題進行實證研究，為全面推進農村集體經營性建設用地合法有序流轉，有針對性地提出推動農村集體經營性建設用地入市流轉的對策建議。

1隴西縣集體經營性建設用地入市試點基本情況

1.1隴西縣概況

隴西縣位于甘肅省東南部，渭河上游，縣域總面積2 408 km2，總人口51.87萬人，轄9鎮8鄉215個村11 個社區，1287 個村民小組，總人口51.87 萬人，其中農業人口43.31萬人，城鎮化率16.5 %。耕地面積11 015 hm2，城鎮村及工礦用地14 052 hm2，其中居民點用地11 021 hm2，采礦用地147 hm2。2015年，全縣實現地區生產總值57.44億元，城鎮居民人均可支配收入18 840元，農民人均純收入6 388元。

1.2隴西縣集體經營性建設用地現狀

2015年隴西縣正式被確定為全國33個農村集體經營性建設用地入市試點縣區之一。隴西縣農村集體經營性建設用地入市試點，既是甘肅省第1個入市試點縣，也是西北五省第1個入市試點縣。通過對全縣農村集體經營性建設用地逐社調查，全縣共有農村集體經營性建設用地5094宗346.33 hm2。按經營用途分類：工礦倉儲用地1471宗220.80 hm2，商業用地3623宗12553 hm2；按入市途徑分類：就地入市991宗128.41 hm2，異地入市210宗27.80 hm2，城中村改造和小城鎮建設規劃調整入市3893宗190.12 hm2。

1.3隴西縣集體經營性建設用地特點

隴西縣集體經營性建設用地涉及17個鄉鎮215個村，在鄉鎮建設規劃區內外均有分布。通過對隴西縣集體經營性建設用地現狀分析，其主要有以下特點：一是總量小，全縣農村集體經營性建設用地346.33 hm2，僅占城鎮村及工礦用地14 052 hm2的2.5%，占集體建設用地3.1%。二是從現狀經營用途宗地數量來看，全縣經營性建設用地以商業用地為主，占總宗數的711%；從入市類型來看，城中村改造和小城鎮建設規劃調整入市宗地數量和面積上占絕對主導地位，分別占總量的764%和54.9%，異地入市占有量非常小，僅占總量的4.1%和80%。三是宗數較多，單宗均面積小，全縣共有農村集體經營性建設用地5 094宗，數量相對較多，但單宗平均面積小，僅有007 hm2。

1.4隴西縣集體經營性建設用地入市方法

1.4.1前期準備。一是謀劃試點的“任務書”“路線圖”和“時間表”，制定和獲批出臺《隴西縣農村集體經營性建設用地入市試點實施方案》及《入市推進計劃》，增強試點工作的針對性、指導性和操作性。二是進行類別劃分。按照經營現狀，將集體經營性建設用地入市類別劃分為“3+2”基本類型，“3”就是符合規劃的工礦倉儲、商服等直接具備開發建設條件的、村莊內零星分散的、通過對城中村整治后的集體經營性建設用地；“2”就是小城鎮建設中因道路改造、規劃調整而形成的、特色優勢產業發展中形成的倉儲加工等經營性建設用地。三是建立數據庫。根據經營用途、入市途徑、類別劃分、產權形式等建立集體經營性建設用地數據庫。四是評估地價。組織相關專家對各鄉鎮建設規劃區的基準地價進行綜合評估，制定不同區域、不同片區的基準地價，做到基準地價全覆蓋。五是完善規劃。及時對現行土地利用總體規劃進行中期評估，在評估的基礎上，全面開展土地利用總體規劃的調整完善，確保土地利用總體規劃的可操作性和現勢性。

1.4.2構建制度模型。在消化政策、傾聽民意、摸清家底、學習外地經驗的基礎上，不斷完善規劃體系，健全規則制度，細化年度計劃，完善改革措施，加強后續監管，研究制定和出臺了“1+7+10”制度模型。“1”就是一個方案，即《隴西縣農村集體經營性建設用地入市試點實施方案》；“7”就是七項辦法，即集體經營性建設用地有償使用、入市管理、批后監管、處置審批、抵押融資、增值收益、稅收管理等辦法；“10”就是十項管理制度，即集體決策、內部會審、信息發布、地價管理、出讓監督、項目審查、民主協商、收入管理、出讓程序、工作流程等制度。

1.4.3嚴格入市程序。按照頂層設計，結合縣情實際，尊重群眾意愿，確定了“4123”工作方法和規程?！?”就是“四定”：“定途徑”即主推“就地入市和城中村、小城鎮改造規劃調整入市”2種途徑；“定方式”，以交易雙方愿意接受的方式“出讓”土地；“定形式”，主推“公開為主、協議為輔”的2種出讓形式；“定用途”限定“工礦倉儲和商服”2種用途?！?”就是“一議”，即入市由誰來決定，對鄉鎮農民集體所有的，由經2/3以上村民代表或者由兩委委員、村民代表參加的鄉鎮黨委擴大會議研究同意；對村集體經濟組織所有的，區別土地使用情況，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表或者村兩委班子研究同意?！?”就是“二示”，即讓群眾知情，對集體決定入市的事項和入市成交的結果在集體經濟組織范圍內公示，接受群眾監督?！?”就是“三審”，經過“鄉鎮審核、國土局審查、縣政府審批”三道流程“細審”。

1.4.4

發揮主體權能，保障群眾利益。按照土地權屬分類指導，因地制宜，分別明確農村集體經營性建設用地入市主體。在此基礎上，結合全面推進依法治縣活動，多形式多途徑開展法制教育活動，增強農民群眾的法治意識，提高法治素質，引導其充分發揮管理集體經濟的知情權、決策權、參與權、監督權。同時，進一步完善村集體重大事項決策、民主協商、議事、財務管理等制度，為農民群眾充分發揮管理集體經濟的知情權、決策權、參與權、監督權及利益分配創造更好的條件。

1.4.5

隴西縣集體經營性建設用地入市情況。隴西縣圍繞“完善農村集體經營性建設用地產權制度，建立城鄉統一建設用地市場”工作目標，克服重重困難，于2015年11月27日，將一塊2 667 m2的集體經營性建設用地通過競拍，從120萬元起拍，最終以214萬元的價格成交，敲響了隴西縣農村集體經營性建設用地入市“第一槌”。截至目前，已成功交易34宗16.92 hm2集體經營性建設用地，總成交價款4 592.8萬元，其中：商業用地27宗14.17 hm2，均價304.8萬元/hm2；工業用地7宗1.55 hm2，均價175.95萬元/hm2。入市使農村集體經營性建設用地實現了資源到資產再到資本的轉化，實現了農村集體經營性建設用地與同區域、同條件、同用途的國有建設用地市場價格基本一致。

1.4.6

隴西縣集體經營性建設用地入市試點取得的經驗。隴西縣著眼于“可復制、可推廣、利修法”的要求，突出“試制度、試規矩”，在方法上不斷改進，在制度上不斷創新，在程序上不斷完善，在集體經營性建設用地入市試點工作中取得了值得借鑒的經驗。一是土地市場體系的突破。在建立規章制度、交易規則的基礎上，打破了城鄉分割的二元土地制度，建立了農村集體經營性建設用地與國有土地同場交易的交易平臺。二是城鎮改造用地的突破。進一步加強了城鎮基礎設施建設，完善了城鎮公共服務體系，統籌城鄉一體化發展，對城鎮規劃調整為商服用途的集體建設用地，在尊重群眾意愿的前提下，通過入市，完善產權，實現權能，推動城鎮建設，增強綜合服務功能。三是金融配套服務的突破。為實現集體經營性建設用地抵押、擔保權能，在國家沒有出臺具體管理辦法的情況下，及時制定了《集體經營性建設用地抵押融資管理辦法》，并與金融機構簽訂了《金融服務合作框架協議》，推動解決了入市土地的融資渠道。四是實現“四個轉變”，即建設用地配置方式由政府主導向市場主導轉變，土地市場由城鄉二元結構向城鄉一體化轉變，土地使用由增量為主向增量和存量并重轉變，土地權能由缺失向完整轉變。

安徽農業科學2017年

2農村集體經營性建設用地入市存在的問題

通過隴西縣農村集體建設用地經營權入市試點及對周邊地區調研發現，農村集體經營性建設用地流轉面臨的現實問題，不僅包括與其他農村建設用地一樣的政策法規依據問題[10-11]，也有其自身的特定困難，主要包括以下幾個方面。

2.1法律不完備成為農村經營性建設用地入市流轉的制約因素

盡管隴西縣制定了《隴西縣農村集體經營性建設用地入市試點實施方案》，并通過國土資源部的批準，但入市現實中呈現出缺少明確的法律支撐的問題。一是集體經營性建設用地至今沒有法律法規進行明確，只能從字面上理解，只要是集體性質的經營性建設用地就認為是農村集體經營性建設用地；二是對農村集體經營性建設用地使用權的實際價值缺少明確法律條文進行保護，各類企業存在懷疑態度，交易的積極性普遍不高，仍然傾向于購買有法律依據的國有建設用地使用權；三是銀行對農村集體經營性建設用地使用權抵押融資存在著極大的偏見，企業在實際抵押融資過程中，銀行通常不愿意給農村集體建設用地企業發放貸款，對其市場價值和流轉的合法地位持有懷疑態度。

2.2農村集體經營性建設用地主體不夠明確，產權關系錯綜復雜

根據隴西縣農村集體經營性建設用地入市試點，現有的農村集體經營性建設用地的權利主體有鄉（鎮）農民集體、村集體經濟組織或村民委員會、村內集體經濟組織和村民小組。但在2012年農村集體土地確權登記發證過程中，并沒有對撤鄉并鎮、村間合并、村民小組重組等所有權變化情況重新進行確權登記，只是確權給村民委員會，并沒有確權到村民小組；還有部分有歷史遺留問題并經過歷史延續暗箱流轉的農村建設用地，在確權登記發證時因主體不明暫且擱置，這就使集體經營性建設用地入市時鄉鎮、村委會、村民小組等都想爭做產權主體，都想利益最大化，導致主體不明，產權關系錯綜復雜。

2.3收入分歧已成為農村集體經營性建設用地入市試點的難點

由于農村集體經營性建設用地入市還處于試點階段，收入分配沒有明確的法律界定和成熟的經驗可鑒，因而收益分配缺乏理論依據和實踐經驗，對收益分配的內涵、分配主體、分配方式仍然處在探索階段，雖然現有試點的收益分配比例由地方政府、集體、農民代表參與制定，但由于缺乏統一完整的收益分配體系，集體組織和農民代表參與流于形式，仍以政府收益為主，難以做到政府、集體、農民個人三者利益的平衡；在集體經濟組織內部，嫁娶、出生、死亡造成集體經濟組織內部人口數量的變化，導致在農村集體經營性建設用地入市流轉利益的分配上分歧嚴重，利益驅動導致各主體之間矛盾重重。

2.4缺乏統一的流轉平臺，“隱形交易”擾亂入市市場

在目前時代背景和法律的條件下，全國只有國有建設用地使用權的交易有統一的交易平臺，固定的交易場所，隨著城鎮化的不斷發展，特別是農村基礎設施、基礎條件不斷完善，建設用地的需求量日益增加，農村集體建設用地的使用權價值日益凸顯，但目前全國仍沒有農村集體經營性建設用地統一的交易平臺，促使了農村經營性建設用地的“隱形交易”。一是權源合法、界址清楚、主題明確的農村經營性建設用地因經營不善、破產、合并、重組等原因確需流轉，但沒有統一的交易平臺導致私下交易。二是巨大的增值空間驅使著集體建設用地使用權被頻繁地引入“黑市”流轉[12]，一方面，一些農民個體隨著子女進城落戶或進城務工定居城市，將自己原有的宅基地進行出租、轉讓；另一方面，為謀取巨大經濟利益，一些農民個體違法建設一些建筑物專門進行私下倒賣，還有一些農戶在小城鎮建設的道路兩旁修建的一樓用于商鋪經營、二三樓用于居住的農村住宅，一樓商鋪私下流轉較為普遍，造成土地利用混亂和交易秩序混亂。

2.5大部分不符合規劃用途管制

農村經營性建設用地使用權的合法流轉應滿足4個條件，一是依法取得，二是主體合法，三是產權明晰，四是符合規劃。現行土地利用總體規劃大部分是在2005—2010年修編的，而農村集體經營性建設用地入市試點工作是2015年在全國33個試點縣區開始的，故規劃修編時對集體建設用地性質在土地利用總體規劃的用途管制中沒有區分，甚至與城鄉規劃、村鎮規劃銜接不夠緊密，導致大量集體經營性建設用地在用途上不符合規劃，流轉受到規劃用途管制的限制。

3農村集體經營性建設用地入市建議與對策

農村經營性建設用地入市流轉勢在必行，構建城鄉一體化的土地市場將成為我國農村土地改革的必然，盡管在流轉過程中矛盾凸顯、困難重重，但應從多個試點中總結經驗，修改相應法律法規給予支持，全面推進農村集體經營性建設用地合法有序流轉，為當地區域經濟社會發展發揮重要作用。

3.1修改完善《土地管理辦法》等相關法律，出臺《農村集體經營性建設用地入市流轉管理辦法》

國家應盡快出臺農村集體經營性建設用地流轉的相關法律法規，刪除不合理的限制性條款，以國家法律的形式明確集體經營性建設用地合法入市流轉，并規范集體建設用地的流轉交易。一方面，修改《憲法》《土地管理法》《物權法》等法律法規，從法律上確立農村集體經營性建設用地入市流轉的合法地位，明確農村集體經營性建設用地與國有建設用地使用權同地、同權、同價，全面推行農村集體經營性建設用地入市流轉。另一方面，要出臺《農村集體經營性建設用地入市流轉管理辦法》，從法律上明確農村集體經營性建設用地的流轉范圍、流轉條件、流轉程序、流轉監管體系和收入分配機制等，為農村集體經營性建設用地入市流轉做好法律保障。

3.2加強規劃管控，規范入市流轉行為

全面落實土地利用總體規劃用途管制制度，保證土地利用總體規劃嚴肅性、剛性和管控性，一是建議地方政府必須推進“多規合一”，即把社會經濟發展規劃、城鄉建設規劃、村鎮建設規劃、生態保護規劃、產業發展規劃等相關規劃，與土地利用總體規劃結合在一起，進行新一輪土地利用總體規劃的修編。二是積極開展村級土地利用總體規劃，科學規劃農村基礎設施用地和加強農村宅基地管理，明確區分農村集體經營性建設用地，確保土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的實施。三是要加大執法巡查監管力度，防止個別集體或農戶為謀取流轉利益而不擇手段擅自改變土地用途，修筑非法建設用地流轉于土地市場。

3.3建立科學的流轉利益分配機制

面對農村集體經營性建設用地流轉中利益主體的多元化，既要追求各利益主體在收益分配中的公平和公正，最大限度減少社會矛盾，又要充分考慮不同主體在農村集體經營性建設用地流轉中扮演的角色，特別是組織者的工作積極性，才能提高流轉效率，促進土地資源的節約集約利用[13]。一是要處理好土地所有者、村集體成員、基層政府、國家之間的分配比例關系，加強基礎設施建設，優化用地環境，提升流轉用地價值，盡量降低基層政府和國家在農村集體經營性建設用地流轉中利益分配比例，制定科學的流轉利益分配機制。二是要加大公眾參與力度，構建公平透明的農村集體經營性建設用地流轉決策機制，在具體的農村集體經營性建設用地流轉決策中，做到公平、公正和公開，統籌兼顧各方利益。三是要建立健全農村集體經營性建設用地流轉后與流轉單位利益分紅機制，確保農村集體經營性建設用地主體長遠生計。

3.4完善流轉機制，建立城鄉統一的交易平臺

將農村集體經營性建設用地納入與國有建設用地統一的交易平臺，將其使用權主體與國有建設用地使用權主體發展成為2個平等的市場主體，做到同等入市，納入統一的交易平臺，在統一有形市場上按照國有建設用地交易規則進行交易，充分發揮市場調節配置作用。一是建立健全集體經營性建設用地流轉的程序，建立與國有建設用地統一的交易平臺；二是要加大對集體經營性建設用地隱形交易執法查處力度，嚴懲其隱形交易行為；三是成立專門的集體土地價格評估機構，通過地價評估和基準地價制度確立上市的集體建設用地的市場價值，在統一規范的土地交易市場上進行招拍掛，實行同地同價；四是要健全和提升農村集體經營性建設用地的入市主體內部治理機制和能力，充分發揚民主，在集體經營性建設用地使用權流轉時應賦予村民足夠的知情權和發言權。

3.5加快推進不動產統一登記工作

嚴格按照《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規范（試行）》等法規政策規定，把農村宅基地和集體建設用地使用權以及房屋所有權作為不動產統一登記的重要內容，加快推進不動產統一登記工作，頒發統一的不動產權證書，為農村不動產配上“身份證號”，確保農村集體經營性建設用地入市流轉主題的明確性和權源的合法性，賦予農民集體以完整意義上的土地所有權，保障農村集體經營性建設用地流轉過程中所有權主體的自主決策權和自主處置權。

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