淺議全面建成小康社會背景下的農村基層治理

【摘 要】 本文認為，農民發展問題是我國全面建成小康社會的根本性問題。文章在分析了農民為全面建成小康社會作出的主要貢獻的基礎上，提出了農村基層治理面臨的主要問題，最后從構建農民增收途徑、培育新興農民隊伍、農民工市民化制度體系、完善基層社會治理等方面提出了推動農村基層治理全面發展的對策建議。

【關鍵詞】 全面小康；農村治理；路徑探析

一、引言

中國革命道路發端于農村，中國改革起點試點于農村，中國近現代歷史證明中國農民是中國革命、中國改革和中國現代化建設的積極推動著、貢獻者和創造者，為國家獨立及經濟社會發展作出了不可磨滅的貢獻。但現階段中國作為農民占大多數的發展中國家，農民發展問題仍是我國現代化建設的“短板”，仍是我國全面建成小康社會的根本性問題，農民發展始終是實現中國偉大復興道路上面臨的重大課題。現階段全面深化農村改革又一次站在新的歷史起點，理性認識并積極破解當前我國農民發展面臨的諸多現實問題迫在眉睫。我們堅信沒有農民的小康就沒有全面建成小康社會，沒有農民的全面自由發展就沒有中華民族的偉大復興，以“中國夢”為引領的中華民族偉大復興必將惠及中國農民這一最大社會群體。

二、農民為全面建成小康社會作出的主要貢獻

1、中國農民作為我國家庭聯產承包責任制的創新主體，是開創中國市場化改革的先行范本

1978年，安徽鳳陽縣小崗村18位農民簽下“生死狀”將農村土地分開承包，打破了人民公社體制下“一大二公”、“大鍋飯”等問題，使農民緊緊地與土地直接的結合在一起。家庭聯產承包責任制使農民真正得到了生產經營的自主權，極大地改變了我國農業生產和農民生活。同時，家庭聯產承包責任制的率先改革，使農產品由統購統銷制度向經營流通體制轉變，農業生產逐步由傳統的小農經濟向市場化轉型。這一改變使我國農村最早引入市場機制，中國農民率先進入市場，為我國的市場化和城市改革提供了寶貴的實踐范本和動力源泉。

2、中國農民作為我國農業生產和農產品供給的保障主體，是帶動中國農業現代化的力量源泉

農民作為農業生產的絕對主體，農業現代化建設和新型農業經營體系改革都離不開農民群體的支撐作用。改革開放以來，我國的農業綜合生產能力穩步提升，由1978年的6095億斤增加到2016年的12324.8億斤，實現全國糧食總產量的“十三連增”，糧食總產量翻了超過一番。與此同時，中國農民一直在探索農村家庭經營基礎上的新形式，在家庭承包經營的基礎上衍生出專業大戶、家庭農產、專業合作社、股份合作社、企業化、農業產業化經營等多種形式，成為提升我國農業生產集約化，推進農業現代化水平的有效途徑。

3、中國農民作為我國大規模進城創業就業的勞動主體，是推動中國工業化城鎮化的強大動力

改革開放后，我國地區、行業之間的要素流動壁壘逐步消除，促進大量的農村剩余勞動力向城市轉移，形成了農民工這一我國經濟社會轉型時期規模龐大的特殊群體，為我國工業化和城鎮化建設作出了歷史性的貢獻。截止2016年末，我國的農民工總規模為2.82億，年增長率為1.5%，占中國工人總數的2/3以上，成為我國城市產業工人的中堅力量。如此規模龐大的農民群體由農業向非農產業轉移，不僅直接為城市建設和國民經濟發展創造大量財富，同時農民轉移帶來的人口紅利與土地紅利更是為我國工業化和城鎮化發展建設作出巨大貢獻。

二、農村基層治理面臨的主要問題

中國農村改革以來，農民生活發生了深刻變化。但與此同時，存在城鄉收入差距較大、農業現代化滯后、農村“空心化”、農民工“半城鎮化”、城鄉基本公共服務差異、農民財產權利不足等問題。

1、農民長效增收機制尚未建立，農民貧困問題仍較突出，制約我國農村市場化發展

改革開放以來，農民收入實現快速增長，農村居民人均純收入由1978年的133.6元增加到2016年的12363元，實現了農民收入的“十連增”，但城鄉收入比由2.57：1上升至3.03：1。可見城鄉居民絕對收入差距擴大，農民絕對收入總體水平仍然不高。從農民收入構成來看，農民家庭經營性收入在農民人均純收入中的比例呈下降趨勢，而農民工資性收入占比不斷增加，表明我國農民從農業中獲得的收益較低，農產品的市場機制和價格形成機制仍不完善，農民的長效增收機制仍未建立。同時，農民貧困問題在我國仍廣泛存在，2011年將農民人均收入2300元（2010年不變價）確立為國家新扶貧標準，我國貧困人口由2010年的2688萬人擴大至8249萬人，占農村總人口的13.1%，隨著精準扶貧的推進農村貧困人口的數量不斷降低，2016年農村貧困人口為4335萬人。

2、農民后備力量不足，“誰來種地，如何種地”突出，制約我國農業現代化進程

隨著工業化和城鎮化的步伐加快，大量農村青壯年外出務工，優質農業勞動力數量不斷減少，“村莊空心化、農業兼業化、農民老齡化”等問題明顯。2016年農村留守老人、留守婦女、留守兒童摸底排查工作統計，在農村的留守老人、留守婦女、留守兒童分別達到5000萬人、4700萬人、900萬人，全國農業從業人員中50歲以上的占32.5%。“留守”勞動力普遍存在高齡化、教育程度偏低等問題，不利于推進我國農業現代化，“誰來種地”問題突出。同時，農民“如何種地”問題也引人深思，農民一直在探索新型農業經營模式和推進農民組織化發展方式。據農業部統計，截止2016年底，全國農村土地流轉面積達4.6億畝，流轉面積占總承包面積的1/3。但現階段農業經營分散化、農民財產權利保護、農村土地強行征用、農業合作社管理人才缺乏問題仍較突出。

3、農民工市民化配套制度建設不足，影響我國工業化與城鎮化建設

改革開放后中國的城鎮化進入快速發展階段，常住人口城鎮化率由1978年的17.9%升至2013年的57.35%，而戶籍人口城鎮化率只有41.2%，約2.7億農業轉移人口處于“半城市化”狀態，在“市民”與“農民”的身份認同中處于尷尬境地。農民工問題已成為城鎮化過程中各種矛盾的焦點，農民工在就業和勞動權益保障、農民工子女異地上學、住房保障、公共醫療、養老保障等制度都未能享受平等的城市基本公共服務。同時在戶籍制度、農村土地物權制度和相應的財政配套制度等方面存在障礙，“進退兩難”的農民工逐步成為城市最底層的邊緣群體。

4、農村基層社會治理能力和體系落后，制約我國社會治理現代化發展

當前，我國已經進入經濟和社會發展的敏感時期，社會深層矛盾和問題逐步凸顯，尤其是農村基層的社會不穩定因素在增加，征地拆遷糾紛、醫患糾紛、勞資糾紛、污染糾紛、民間金融所導致的農村群體性事件頻發。與此同時，農村基層社會治理能力和體系弱化，明顯滯后于當前社會發展形勢的需求。鄉村治理仍存在主體單一，村民自治以及民主選舉制度、基層矛盾調解機制不健全，公共服務和公用建設滯后等現狀。這些農村基層社會治理問題嚴重影響了我國社會安全運行和健康發展，為我國農村基層和諧社會的構建埋下了巨大隱患。

三、農村基層治理的發展路徑探析

1、構建農民多種增收途徑，賦予農民更多財產權利，推進農村市場化

農民是擴大內需、啟動農村消費市場、拉動經濟發展的基礎力量，由此促進農民增收是繁榮農村經濟和帶動農業發展的長期任務。一應加大農業綜合開發力度，強化農技推廣和服務，提高耕地質量和種糧效益，加大農村小型基礎設施建設支持力度，以增加農民經營性收入。二應加強農村特色主導產業、鄉村產業發展，積極發展非公有制經濟和農村合作經濟組織，有組織地開展勞務輸出，實現農業與副業相結合，種田與打工相結合，以增加農民工資性收入。三應深化農產品價格體制和流通體制改革，習總書記曾指出：“農村市場化是實現農業現代化的重要前提”。不斷完善農產品市場運行機制和價格形成機制，著力培育農民作為農產品的營銷主體，增加農民中間性收入。四應賦予農民更多財產權利，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度，探索農民住房財產權抵押、擔保和轉讓的可行路徑，增加農民財產性收入。

2、培育新型職業農民隊伍，構建新型農業經營體系，推進農業現代化發展

實踐證明農民作為農業和農村的經營主體，家庭經營作為最適合農業的經營方式，在改革發展的過程中發揮了基礎性的作用。但現階段中國農業發展面臨諸多挑戰的今天，如何增強農業對農民的吸引力，如何讓農業成為有奔頭的產業，如何大力培養“農業接班人”的新型職業化農民隊伍，是一項需要各級系統謀劃的戰略課題。一應謹慎推進農村土地制度改革。堅持不改變土地用途、不損害農民權益的基礎上推進農地流轉制度，優化農地資源配置。二應構建適度規模化的新型農業經營體系。要發揮農業現代機械優勢，降低農業生產成本和勞動強度，必須鼓勵承包經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展農業適度規模經營。三應大力培育新型職業化農民。讓農民成為體面的職業，消除農民身份屬性，積極培育懂農業社管理人才隊伍。

3、構建農民工市民化制度體系，推進以人為核心的城鄉發展一體化建設

當前正我國處于城鎮化率快速發展的關鍵時期，也是解決農民工市民化問題的最好時機。一應加快構建農民工市民化相關制度體系。重在把農民工納入城鎮公共就業、住房保障、子女義務教育、公共醫療、養老保險等基本公共服務體系，促進農民在城鎮穩定就業與落戶定居。二應推進以人為核心的新型城鎮化建設。新型城鎮化建設關鍵在于產業與城鎮的融合發展，實現產業支撐、社會保障和生活方式的轉變，避免城鎮單純的人口與面積擴張。同時進一步加快對小城鎮產業引導和人口支撐，引導更多公用資源和優質產業投向小城鎮，實現城鄉發展一體化機制。

4、推動農村基層社會治理發展，培育和發展各類農村組織，改進基層社會治理方式

當前我國農村的社會結構發生巨大變化，與之相應的基層社會治理方式也需要發展轉變。一應進一步優化基層村民自治，推進治理主體由一元向多元轉化，實現基層共建共治社會的發展，增強社會自主性和基層農民的自我組織能力。二應積極培育和發展農村基層社會組織，如村扶貧協會、外出打工者協會、村民議事會以及各類經濟性農民組織，帶動農村基層公民社會建設以及不斷提高社會自治能力。三應強化農村基層的公共服務職能，進一步發展農村基層八類基本公共服務，同時推進村級公共服務中心的建設，帶動公共服務機構下沉。不斷完善基層社會治理機制，逐步形成自律自治、和諧有序的農村基層的社會治理機制。

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【作者簡介】

張飛霞（1989-）女，河北邯鄲人，管理學碩士，中共重慶市巴南區委黨校講師，研究方向：基層治理.