試編自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的難點(diǎn)破解

◎馬和平

試編自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的難點(diǎn)破解

◎馬和平

在全國開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制試點(diǎn)，是國家統(tǒng)計(jì)局落實(shí)黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》的創(chuàng)新實(shí)踐。有效破解自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的難點(diǎn)，事關(guān)綠色發(fā)展和統(tǒng)計(jì)發(fā)展的大局。

自然資源負(fù)債表；難點(diǎn)；路徑構(gòu)建

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)編制工作作出了具體部署。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)下，黨中央、國務(wù)院賦予統(tǒng)計(jì)部門的一項(xiàng)神圣職責(zé)。開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)工作，對(duì)于各級(jí)統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)而言，既是統(tǒng)計(jì)事業(yè)發(fā)展的一個(gè)歷史機(jī)遇，也是一個(gè)全新的課題，有效破解自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的難點(diǎn)，事關(guān)綠色發(fā)展和統(tǒng)計(jì)發(fā)展的大局。

試編自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，起源于自然資源的核算和國家資產(chǎn)負(fù)債表的研制，將自然資本價(jià)值編列在政府資產(chǎn)負(fù)債表上，逐步成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的共識(shí)和生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度實(shí)踐。

1.落實(shí)生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表能夠客觀反映地區(qū)自然資源總量變動(dòng)、變化因素和資源質(zhì)量變化，可以作為各地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)成效事后評(píng)價(jià)的有力措施；可以更好地監(jiān)測(cè)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局，衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益，為落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展新理念，提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和決策支持。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部施行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的前置條件

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表可以從實(shí)物量角度反映自然資源利用情況和環(huán)境質(zhì)量的變化，可以反映人為和自然因素導(dǎo)致的資源消耗環(huán)境惡化情況。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的相關(guān)指標(biāo)可以為領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)評(píng)價(jià)體系提供依據(jù)。

3.促進(jìn)自然資源可持續(xù)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表可以從整體和全局的角度反映土地、水和森林資源等具有重要生態(tài)功能的自然資源的基本信息，以及資源修復(fù)和利用情況，為政府在資源可持續(xù)利用等方面的科學(xué)決策提供支持。

4.與國際慣例接軌建立健全資源環(huán)境核算體系的探索實(shí)踐

探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表已成為全球發(fā)展趨勢(shì)，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表有利于更加精準(zhǔn)地反映和監(jiān)督自然資源與生態(tài)環(huán)境的變動(dòng)信息。

5.統(tǒng)計(jì)部門拓展職能、服務(wù)全局和服務(wù)大局的政治擔(dān)當(dāng)

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是各級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜的重大改革事項(xiàng)，把這項(xiàng)與離任審計(jì)、綠色發(fā)展密切相關(guān)的基礎(chǔ)性工作交予統(tǒng)計(jì)部門，不僅讓統(tǒng)計(jì)部門分擔(dān)了國家發(fā)展和改革的重任，而且也為統(tǒng)計(jì)改革發(fā)展提供了重大機(jī)遇，是新形勢(shì)下統(tǒng)計(jì)部門必須履行的重大政治擔(dān)當(dāng)和必須完成的重大政治任務(wù)。

統(tǒng)計(jì)部門要充分認(rèn)識(shí)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的重大意義，以高度的政治責(zé)任感和歷史使命感，精心組織開展好試點(diǎn)編制工作，及時(shí)總結(jié)評(píng)估試點(diǎn)效果和存在問題，形成可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，為正式編制我國自然資源資產(chǎn)負(fù)債表奠定基礎(chǔ)、作出貢獻(xiàn)。

試編自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的難點(diǎn)

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是一個(gè)全新的概念，全世界范圍內(nèi)無論是理論還是實(shí)踐均為空白。根據(jù)《自然資源負(fù)債表試編制度》，國家統(tǒng)計(jì)局在全國選擇了8個(gè)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)要編制2011-2015年各年自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，主要包括編制土地資源、林木資源和水資源等資產(chǎn)負(fù)債表，有條件的地區(qū)也可以積極探索編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表。目前來看，試編自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，主要存在五個(gè)難點(diǎn)：

1.理念認(rèn)識(shí)不到位

統(tǒng)計(jì)部門和統(tǒng)計(jì)人員對(duì)試編自然資源資產(chǎn)負(fù)債表重要意義的認(rèn)識(shí)還不到位，把試編工作混為一般的制表填報(bào)工作，對(duì)其作為一項(xiàng)新的核算制度工作的艱巨性、影響的持續(xù)性和約束行為的嚴(yán)肅性，還沒能充分理解和把握。

2.技術(shù)方法不成熟

由于理論研究和實(shí)踐的滯后，明確自然資源資產(chǎn)核算的相關(guān)技術(shù)方法還存在一定難度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定、容量的核算、價(jià)值量的核算技術(shù)方法等，尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化程度高、應(yīng)用成熟規(guī)范且各方普遍認(rèn)可的方法體系。

3.統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不健全

對(duì)自然資源而言，只有長(zhǎng)期的、系列的數(shù)據(jù)，才能反映資源賬戶的變化。現(xiàn)行的自然資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)體系尚不完備，數(shù)據(jù)的口徑、質(zhì)量和連續(xù)性都存在較大問題，這對(duì)于編制準(zhǔn)確可行、有效可用、在時(shí)間上連續(xù)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表無疑是巨大的挑戰(zhàn)。

（1）數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重。《自然資源負(fù)債表試編制度》規(guī)定，數(shù)據(jù)來源為資源賬戶主管部門，試編過程中數(shù)據(jù)的獲取主要是普查資料和年度公報(bào)，因此在非普查（清查）年份和未做監(jiān)測(cè)的指標(biāo)數(shù)據(jù)方面出現(xiàn)了嚴(yán)重缺失。缺失年度主要集中在2011年、2012年等較早年份，礦產(chǎn)、地下水和矢量化耕地利用現(xiàn)狀圖等相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)數(shù)據(jù)。

（2）監(jiān)測(cè)點(diǎn)代表性不強(qiáng)。自然資源監(jiān)測(cè)方案沒有統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)需要確定的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位和數(shù)量，并不是長(zhǎng)期不變，甚至每年都有變化，因此選取的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的不連續(xù)性會(huì)影響數(shù)據(jù)可比性。同時(shí)，監(jiān)測(cè)布點(diǎn)沒有統(tǒng)一的制度體系，存在代表性、科學(xué)性不強(qiáng)和地區(qū)之間不公正等問題。

（3）數(shù)據(jù)生產(chǎn)時(shí)間滯后。現(xiàn)行試點(diǎn)的負(fù)債表中，《土地資源存量及變動(dòng)表》2015年數(shù)據(jù)由省級(jí)國土資源廳在2016年7月份報(bào)國土資源部，經(jīng)國土資源部核查后才能確認(rèn)使用。由于數(shù)據(jù)審核過程時(shí)間較長(zhǎng)，9月份才能得到正式批復(fù)。《耕地質(zhì)量等別及變動(dòng)表》中的數(shù)據(jù)，要在省級(jí)國土資源廳土地利用變更數(shù)據(jù)確認(rèn)后才可開展調(diào)查評(píng)定工作，基本流程是次年評(píng)定，隔年報(bào)備國土資源部，得到批復(fù)后才能使用。目前，2014年數(shù)據(jù)還處于上報(bào)階段，2015年耕地質(zhì)量等別評(píng)定工作還未開展。

（4）部門間數(shù)據(jù)存在差異。部門之間存在指標(biāo)名稱一樣，但數(shù)據(jù)不同；實(shí)物量一樣但在不同部門歸屬指標(biāo)不同，如退耕還林產(chǎn)生的“一地兩證”甚至“一地三證”，一塊土地既有林權(quán)證又有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者草地證，國土部門計(jì)入耕地，林業(yè)部門計(jì)入林地。畜牧部門和國土部門的草地面積也不一致。

（5）數(shù)據(jù)存在泄密風(fēng)險(xiǎn)。自然資源賬戶難免會(huì)涉及諸如界河等國家、軍事和企業(yè)的涉密數(shù)據(jù)，在使用過程中要嚴(yán)格遵守黨和國家保密規(guī)定，嚴(yán)控涉密數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)。

畫閣作調(diào) 佟廣平/攝

4.編制路徑不通暢

試編試點(diǎn)工作選擇了試點(diǎn)表在試點(diǎn)地區(qū)的直接實(shí)施，工作推進(jìn)路徑并非“以上率下”，四級(jí)同改，在現(xiàn)行的四級(jí)政治體制結(jié)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“下算一級(jí)”的管理體制下，試點(diǎn)地區(qū)需要對(duì)上爭(zhēng)取、橫向聚合，將龐大的、分割在眾多部門的第一手?jǐn)?shù)據(jù)收集統(tǒng)一起來，工作難度非常大。

5.保障條件不具備

試編工作涉及面廣，保障條件不具備主要表現(xiàn)在人力、物力和財(cái)力不足。

（1）技術(shù)力量薄弱。自然資源賬戶管理部門編制少人力不足本是普遍現(xiàn)象，加上基層相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)設(shè)置也是遞減趨向，對(duì)耕地質(zhì)量等別、耕地質(zhì)量等級(jí)、草地質(zhì)量等級(jí)、礦資源存量級(jí)別等數(shù)據(jù)，基層國土、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門均沒有技術(shù)能力進(jìn)行檢測(cè)填報(bào)，只能請(qǐng)有資質(zhì)有技術(shù)的第三方協(xié)作。

（2）技術(shù)裝備缺乏。數(shù)據(jù)采集需要的技術(shù)裝備、增加監(jiān)測(cè)指標(biāo)、點(diǎn)位和取樣點(diǎn)所需增加的裝備，基層單位一般都難以滿足。

（3）財(cái)力支持不足。試編工作涉及數(shù)據(jù)采集、質(zhì)量審核和結(jié)果報(bào)送、結(jié)果應(yīng)用等全過程，有限的試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)明顯不足，需要國家和地方共同建立專項(xiàng)財(cái)力保障制度予以支持。

有效破解自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的試編難題

試編自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是一項(xiàng)全新的工作，資料缺口大，技術(shù)要求高，時(shí)間緊，任務(wù)重，富有挑戰(zhàn)性。同時(shí)，試點(diǎn)就是試行，必須把試點(diǎn)作為重點(diǎn)突破帶動(dòng)全局的重要一招，確保改出成效、試出經(jīng)驗(yàn)。

1.堅(jiān)持需求導(dǎo)向，確保編制思路上“三個(gè)兼顧”

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表要兼顧生態(tài)文明建設(shè)需要、地方資源稟賦和現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)，按照有關(guān)國際組織制定的綜合環(huán)境核算體系的國際標(biāo)準(zhǔn)，借鑒成熟可行的經(jīng)驗(yàn)，將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制納入生態(tài)文明制度體系，與資源環(huán)境生態(tài)紅線管控、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等重大制度相銜接，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)主要自然資源的資產(chǎn)負(fù)債核算路徑，形成科學(xué)的編制方案。

2.堅(jiān)持公平公正，確保編制方法上“三個(gè)一致”

國家統(tǒng)計(jì)局要協(xié)調(diào)相關(guān)部門，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，研究改進(jìn)部門調(diào)查制度和編制方案，把經(jīng)常性調(diào)查和普查結(jié)合起來，統(tǒng)籌調(diào)查頻率，完善調(diào)查內(nèi)容，優(yōu)化調(diào)查方式，統(tǒng)一報(bào)送時(shí)間，以滿足編制自然資源負(fù)債表工作的需要，確保編制自然資源的分類標(biāo)準(zhǔn)、核算口徑和核算方法三個(gè)負(fù)債表編制的核心支撐一致。同時(shí)，可出臺(tái)“1+N”的自然資源負(fù)債表，行成國家主表加地方編制的符合各地實(shí)際和特點(diǎn)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)構(gòu)，多向多元檢驗(yàn)國家總體編制框架和方法的可行性。

3.堅(jiān)持功效優(yōu)先，確保編制路徑上“三個(gè)同步”

（1）簡(jiǎn)易表與試編表同步。湖北提出要率先“止痛止血”的目標(biāo)要求，針對(duì)當(dāng)前各地普遍存在、社會(huì)各界高度關(guān)注、亟須堅(jiān)決制止和遏制的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，瞄準(zhǔn)優(yōu)先目標(biāo)和土地、林木、水等重要自然資源的實(shí)物形態(tài)保護(hù)，制定《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表（簡(jiǎn)易版）工作方案》，開展主要自然資源資產(chǎn)實(shí)物量統(tǒng)計(jì)，涉及統(tǒng)計(jì)指標(biāo)由試點(diǎn)的800多個(gè)減少為70多個(gè)，簡(jiǎn)單易行，率先有用；同時(shí)試編表在試點(diǎn)地區(qū)并行，探索成熟可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（2）試編與試行同步。如湖北省采用深層試點(diǎn)和全面推開同步，既從簡(jiǎn)單的基礎(chǔ)性工作開始，特別是現(xiàn)在起就開展對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，在全省上下營(yíng)造加強(qiáng)資源環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的濃厚氛圍；又在四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)從深層次進(jìn)行全面、系統(tǒng)和科學(xué)的探索，為全省乃至全國提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（3）試編與審計(jì)同步。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)果要應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，尤其是當(dāng)前正值換屆之際，更應(yīng)抓住機(jī)遇建立自然資源基期基準(zhǔn)，為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制奠定基礎(chǔ)。

4.堅(jiān)持實(shí)事求是，確保編制質(zhì)量上“三個(gè)提升”

為確保負(fù)債表的編制質(zhì)量，建議出臺(tái)全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)質(zhì)量控制辦法。

（1）提升源頭數(shù)據(jù)的真實(shí)性。在數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)，依據(jù)詳實(shí)可靠的統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬和科學(xué)的采集方法獲取數(shù)據(jù)。

（2）提升流程審核的規(guī)范性。注重層層把關(guān)，規(guī)范統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)審查評(píng)估環(huán)節(jié)，最大限度地降低負(fù)債表編制過程中可能出現(xiàn)的差錯(cuò)，把數(shù)據(jù)質(zhì)量控制貫穿于編制的整個(gè)過程。

（3）提升管控責(zé)任的嚴(yán)肅性。明確資源主管部門負(fù)責(zé)收集基礎(chǔ)資料并對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量負(fù)責(zé)，確保編表所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，做到表內(nèi)數(shù)據(jù)可追溯、可核查、可追責(zé)。

5.堅(jiān)持支撐有力，確保編制保障上“三個(gè)到位”

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試編工作涉及面廣、牽涉部門多，要在改革指導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，密切配合，無縫銜接，形成合力，確保三個(gè)到位：

（1）人員到位。借助其他力量參與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制只是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，不利統(tǒng)計(jì)事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。各級(jí)統(tǒng)計(jì)部門應(yīng)積極爭(zhēng)取地方黨委、政府的支持，在人員編制上給予傾斜，借助公開招考、特殊人才引進(jìn)、人才引進(jìn)綠色通道和政府購買社會(huì)服務(wù)等多種方式，破除自然資源統(tǒng)計(jì)人才瓶頸問題，保障自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)工作順利開展。

（2）責(zé)任到位。既要嚴(yán)格按照試點(diǎn)實(shí)施方案的分工和要求，不折不扣地做好職責(zé)范圍內(nèi)的工作，種好“責(zé)任田”，又要站在戰(zhàn)略和全局的高度來思考問題，積極主動(dòng)地配合好其他兄弟部門的工作，打破部門之間的溝通壁壘和屏障，搞好“大合唱”，做到分工不分家，協(xié)力謀事業(yè)。

（3）投入到位。對(duì)于編制工作所需的技術(shù)裝備、第三方協(xié)助技術(shù)服務(wù)等試編工作的經(jīng)費(fèi)支出，需要國家和地方共同建立專項(xiàng)財(cái)力保障制度納入財(cái)政預(yù)算予以支持。

（作者單位：湖北省宜都市統(tǒng)計(jì)局）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.08.024 編輯：云霞