美國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與啟示

◎王楠

美國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與啟示

◎王楠

法制化、全方位的社會(huì)保障體系推動(dòng)了美國(guó)的制度建設(shè)，緩解了特定群體的生活危機(jī)，但也使美國(guó)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日漸沉重，引發(fā)了一些社會(huì)問(wèn)題。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，從加快法制化建設(shè)步伐，發(fā)揮政府的首要責(zé)任主體作用，建立全方位、系統(tǒng)化的社會(huì)保障體系，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等方面完善我國(guó)社會(huì)保障制度，是我們應(yīng)有的選擇。

美國(guó)社會(huì)保障；法制化；制度改革

美國(guó)是世界上最早實(shí)行系統(tǒng)的社會(huì)保障法律制度的國(guó)家。近年來(lái)，在歐洲多國(guó)因不堪過(guò)高的社會(huì)保障水平造成的沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)而陷入財(cái)政危機(jī)時(shí)，美國(guó)社會(huì)保障體系依然維持著基本正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

美國(guó)社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)與困境

建立社會(huì)保障制度是美國(guó)成功擺脫兩次世界大戰(zhàn)之間的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的原因之一。至20世紀(jì)70年代初，該制度趨于系統(tǒng)化，其發(fā)展既不同于英國(guó)和瑞典等純粹的福利國(guó)家型模式，也與同屬于社會(huì)保險(xiǎn)型保障模式的德國(guó)和日本有所區(qū)別。

1.以法制化建設(shè)為保證

1935年《社會(huì)保障法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著美國(guó)社會(huì)保障制度的正式確立。它強(qiáng)化了勞動(dòng)者個(gè)人的自我保障意識(shí)和社會(huì)互助共濟(jì)觀念，奠定了美國(guó)社會(huì)保障制度的基本法律框架。此后美國(guó)政府在推行社會(huì)保障事業(yè)過(guò)程中，始終堅(jiān)持法律先行，建立起社會(huì)保障法律體系，以法律的強(qiáng)制力與約束力促成社會(huì)保障制度的完善。經(jīng)過(guò)數(shù)次修改或增補(bǔ)，美國(guó)的社會(huì)保障法律以《社會(huì)保障法》為總綱，擁有4項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)類法律、3項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)類法律、4項(xiàng)失業(yè)保險(xiǎn)類法律、3項(xiàng)社會(huì)福利類法律及住房等具體法律[1]。它們?cè)诿绹?guó)的立法層次很高，國(guó)家的社會(huì)保障類法律通常由美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)，各州的法律也依此類推。美國(guó)《社會(huì)保障法》明確規(guī)定了聯(lián)邦政府與各州政府的權(quán)責(zé)、受益者應(yīng)具備的資格，以及社會(huì)保障費(fèi)用的繳納與管理辦法。各級(jí)政府僅是社會(huì)保障法律文件的執(zhí)行者，不得逾越法律紅線，受到立法與司法機(jī)關(guān)監(jiān)督。這種先立法、后執(zhí)行的模式要求社會(huì)保障法律與美國(guó)社會(huì)相適應(yīng)并具有規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題的前瞻性。

2.主體多元化

政府是美國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的主要推動(dòng)者，但其運(yùn)行主體是多元化的，主要體現(xiàn)在兩方面：一是社會(huì)保障資金來(lái)自政府、個(gè)人、企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體。其中社會(huì)保障稅由個(gè)人與企業(yè)各承擔(dān)一半，分別用于退休金、傷殘保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，企業(yè)為員工支付的社會(huì)保障費(fèi)用約占社保支付總額的1/3以上，是重要的資金來(lái)源。由聯(lián)邦政府、州政府及地方政府承擔(dān)的款項(xiàng)主要用于社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)。二是項(xiàng)目運(yùn)行主體多樣。全國(guó)性的社會(huì)保障項(xiàng)目由聯(lián)邦政府管理運(yùn)行，各州與地方政府則獲準(zhǔn)負(fù)責(zé)地區(qū)性的項(xiàng)目，為地方民眾謀福祉。在聯(lián)邦政府內(nèi)部，社會(huì)保障總署負(fù)責(zé)社會(huì)保障體系的整體運(yùn)行，社保基金籌集與管理分別由稅務(wù)部門和財(cái)政部下設(shè)的部門負(fù)責(zé)，勞工部負(fù)責(zé)失業(yè)救濟(jì)和職工培訓(xùn)項(xiàng)目。社會(huì)團(tuán)體提供了多種社會(huì)救濟(jì)、培訓(xùn)及志愿服務(wù)，商業(yè)保險(xiǎn)也成為社會(huì)保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充。主體多元化充分調(diào)動(dòng)了多種力量參與社會(huì)保障事業(yè)的積極性，彌補(bǔ)了政府作為單一主體的不足。

3.全方位的社會(huì)保障體系

20世紀(jì)70年代初，美國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)已初見(jiàn)成效，受益者由65歲及以上的老年人、盲人、未成年人和殘疾兒童擴(kuò)及到95%的美國(guó)民眾。它包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利與社會(huì)救濟(jì)三類。美國(guó)社會(huì)保障向老年人、傷殘者、失業(yè)者、遭遇工傷事故者和患病者提供保險(xiǎn)金，為未參加社會(huì)保險(xiǎn)的65歲以上的貧困老人、盲人和殘疾人發(fā)放補(bǔ)充收入保障救濟(jì)金，向退伍軍人發(fā)放補(bǔ)助，為有未成年子女的單親家庭提供補(bǔ)助，為特定人群提供食品券、公共醫(yī)療保健、教育津貼和公共住房補(bǔ)貼。20世紀(jì)80年代，美國(guó)的社會(huì)保障項(xiàng)目達(dá)300多項(xiàng)，已建立起全方位的社會(huì)保障體系。隨著社會(huì)的發(fā)展，各類社會(huì)保障金的最低標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，失業(yè)保障金和單親子女家庭補(bǔ)助幾乎與低收入崗位的工資持平。這種解決社會(huì)危機(jī)的手段推動(dòng)了美國(guó)國(guó)家制度建設(shè)的進(jìn)一步完善，也通過(guò)確保公民的基本生活權(quán)利而增強(qiáng)了民眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。

4.面臨的困境

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)社會(huì)保障逐漸陷入困境，與之相關(guān)的社會(huì)保障問(wèn)題引人關(guān)注。一是政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日漸沉重。美國(guó)模式采用的現(xiàn)收現(xiàn)付籌集資金方式極易受人口年齡結(jié)構(gòu)與人口就業(yè)比例的影響，當(dāng)人口老齡化出現(xiàn)及就業(yè)比例下降時(shí)，費(fèi)率增高勢(shì)必會(huì)令人難以接受[2]。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)出現(xiàn)“嬰兒潮”，人口規(guī)模急劇擴(kuò)大，加之社會(huì)保障項(xiàng)目增多，生活成本上升引發(fā)各社保項(xiàng)目最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高，導(dǎo)致社會(huì)保障支出不斷增加，占聯(lián)邦政府總支出的比重由1950年左右的10%增至近年來(lái)的50%強(qiáng)[3]，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日漸沉重，財(cái)政赤字逐年增加。二是引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題。美國(guó)社會(huì)保障金與低收入崗位工資的相差無(wú)幾，造成工作惰性在缺乏一技之長(zhǎng)的失業(yè)者和擁有未成年子女的單親家庭父母中滋生，這些家庭的子女受父母的影響易形成依賴心理。單親家庭補(bǔ)助和兒童營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助保證了未婚母親的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，但也造成單親母親家庭增多，子女在成長(zhǎng)過(guò)程中缺失父愛(ài)。

榆槐作蔭 賈云龍/攝

對(duì)我國(guó)的啟示

社會(huì)保障主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有間接推動(dòng)作用，也是國(guó)家制度建設(shè)的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障向國(guó)家-社會(huì)保障制轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障體系不斷系統(tǒng)化，但也帶來(lái)一些問(wèn)題，借鑒美國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)很有必要。

1.加快法制化建設(shè)步伐

1994年的“兩江改革”（江蘇省鎮(zhèn)江市、江蘇省九江市啟動(dòng)職工醫(yī)療保障制度改革試點(diǎn)）試驗(yàn)后，國(guó)務(wù)院逐步在全國(guó)推廣醫(yī)療保險(xiǎn)制度，此后頒布了失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、城市居民最低生活保障及農(nóng)村五保供養(yǎng)條例等法律法規(guī)，還制定了特定群體權(quán)益保護(hù)法律等一批與社會(huì)保障事業(yè)相關(guān)的法律文件，我國(guó)的社會(huì)保障向法制化邁進(jìn)了一大步，但至今并未出臺(tái)專門的《社會(huì)保障法》。在社會(huì)保障事業(yè)漸成體系并面臨諸多挑戰(zhàn)時(shí)，亟須出臺(tái)《社會(huì)保障法》為之提供法律依據(jù)和法律保證，明確國(guó)家、用人單位與個(gè)人等主體間的關(guān)系及各自的權(quán)利與義務(wù)，建立社會(huì)保障基金的籌集、征繳、管理、運(yùn)行、發(fā)放和監(jiān)督的有效機(jī)制，使社會(huì)保障事業(yè)沿著法治化的軌道穩(wěn)步前進(jìn)。

2.發(fā)揮政府的首要責(zé)任主體作用

一是政府應(yīng)做好社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)，將涵蓋全體公民的無(wú)差別的社會(huì)保障權(quán)作為社會(huì)保障事業(yè)的奮斗目標(biāo)。在扶危濟(jì)困、保障公民基本生活權(quán)利的同時(shí)，幫助勞動(dòng)者樹(shù)立正確的工作倫理觀，通過(guò)“以工代賑”等方式引導(dǎo)受助者從事公益活動(dòng)，杜絕懶人思想滋生。二是堅(jiān)持公平優(yōu)先，著力提高政府部門工作效率。建議重新劃分各部門職權(quán)，由人社部負(fù)責(zé)社會(huì)保障總體工作，將衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療、民政部負(fù)責(zé)的社會(huì)保障和社會(huì)福利工作交由人社部負(fù)責(zé)，確保政出一門；其他政府機(jī)構(gòu)在資金預(yù)算、費(fèi)用收繳和資金管理項(xiàng)目運(yùn)行等方面全力協(xié)助，提高社會(huì)保障工作效率，避免分割推進(jìn)與制度碎片化。

3.建立全方位、系統(tǒng)化的社會(huì)保障體系

一是在實(shí)行養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷及生育保險(xiǎn)等全民共享的基本社會(huì)保障的同時(shí)，擴(kuò)大項(xiàng)目數(shù)量及增加涵蓋對(duì)象類別，使殘疾人、單親家庭及農(nóng)村留守兒童等群體成為受益者。實(shí)現(xiàn)扶助手段多樣化，在實(shí)行經(jīng)濟(jì)扶助的同時(shí)，對(duì)失業(yè)者及進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民進(jìn)行求職與勞動(dòng)技能培訓(xùn)，對(duì)單親家庭父母進(jìn)行子女教育方法培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)村留守兒童進(jìn)行心理關(guān)懷和疏導(dǎo)，組織志愿者為留守兒童祖父母分擔(dān)部分體力勞動(dòng)。二是堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合，基本社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤棋，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)推行實(shí)施，避免因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異引發(fā)的不平衡。在此基礎(chǔ)上，允許各地方因地制宜，推行符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的社會(huì)保障項(xiàng)目作為補(bǔ)充。三是縮小城鄉(xiāng)差距，改變農(nóng)村地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)保障相對(duì)滯后的現(xiàn)狀。將農(nóng)村與城市醫(yī)療保障合二為一，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)的全國(guó)一體化，真正實(shí)現(xiàn)全體公民無(wú)差別的社會(huì)保障權(quán)。四是通過(guò)減免稅收及其他政策傾斜鼓勵(lì)基金會(huì)及慈善組織等社會(huì)團(tuán)體參與社會(huì)保障，規(guī)范商業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作，使兩者更好地為民眾分擔(dān)生活風(fēng)險(xiǎn)。

4.充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)

網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展為新型社會(huì)保障體系的建設(shè)提供了技術(shù)支持，解決了人口流動(dòng)帶來(lái)的管理不便。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障全國(guó)一盤棋基礎(chǔ)上，通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)調(diào)用個(gè)人的社會(huì)保障信息，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的繳費(fèi)和社會(huì)保障金領(lǐng)取。另外，盡快使延遲退休政策落地，并在實(shí)行延遲退休時(shí)努力創(chuàng)造新的工作機(jī)會(huì)，避免出現(xiàn)青年人就業(yè)難的新問(wèn)題。

5.做好配套制度改革

做好戶籍制度改革，通過(guò)取消城鄉(xiāng)居民的戶籍差別為城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化消除戶籍障礙奠定基礎(chǔ)。醫(yī)療領(lǐng)域改革與醫(yī)療保險(xiǎn)改革休戚相關(guān)，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)藥品生產(chǎn)、流通與使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管，力促藥物價(jià)格下降。將門診納入醫(yī)保統(tǒng)籌范圍內(nèi)，避免患者為報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用而小病大看；加強(qiáng)公立醫(yī)院醫(yī)療手段使用的監(jiān)督與審核，避免過(guò)度治療，降低患者醫(yī)療費(fèi)用支出和醫(yī)保統(tǒng)籌數(shù)額。

[1]高曉燕，劉琪，李騰. 美國(guó)社會(huì)保障制度及其發(fā)展——兼談我國(guó)社會(huì)保障制度改革. 開(kāi)發(fā)研究，2016：153.

[2]秦立建. 社會(huì)保障學(xué)-理論·制度·實(shí)踐. 高等教育出版社，2016：68.

[3]徐曉新，高世楫，張秀蘭. 從美國(guó)社會(huì)保障體系演進(jìn)歷程看現(xiàn)代國(guó)家建設(shè). 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013：178.

（作者單位：西北大學(xué)中東研究所）

D57

： A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.08.021 編輯：張涵