中國環保制冷劑“雙反”案由勝轉敗的原因分析

曾杰

摘 要：中低溫環保制冷劑R134a在生活中使用范圍非常廣泛，常用在車用空調、冰箱、商業制冷、醫藥等行業。因其具有良好的安全性能，無毒、無刺激性、不含氯原子，被視為優秀的長期替代制冷劑。近年中國產R134a產品在美國頻繁受到“雙反”調查，2014年在美國首次“雙反”調查中中國制冷劑企業曾經贏得勝訴，但是2017年3月美國國際貿易委員會認定中國產環保制冷劑R134a產品對美國產業存在實質性損害，將被征收高額反傾銷稅。本文詳細介紹了案件的經過并分析了案件由勝轉敗的原因，進而提出了案件帶來的啟示。

關鍵詞：環保制冷劑；“雙反”案例；由勝轉敗；原因；啟示

2013年美國商務部對中國產R134a產品發起“雙反”調查，ITC終裁認定中國企業勝訴。但就在第一次“雙反”調查還未完結之際，2016年美國商務部再次對中國產R134a產品發起反傾銷調查，2017年3月ITC認定中國產品對美國產業存在實質性損害，將被征收高額反傾銷稅。這次制冷劑案件由勝轉敗的主要原因在于勝訴后的無序出口為對方提供了可乘之機，有很多經驗教訓值得吸取。中國已經是全球最大的R134a生產國和出口國，對國外的“雙反”貿易壁壘必須引起充分重視。

一、中國環保制冷劑“雙反”案始末

中國產環保制冷劑在美國遭遇“雙反”調查最早可以追溯至2013年。2013年10月22日，美國美希氟化工有限公司代表美國內產業向美商務部和國際貿易委員會（ITC）提出申請，要求對原產于中國的R134a產品進行反傾銷、反補貼調查。其認為中國出口的R134a產品過多，導致美國國內產品價格下降，企業利潤也大幅下降。這次“雙反”調查涉及浙江三美、中化集團、巨化集團、江蘇藍色星球、浙江浦江百煉化工等企業。中方的抗辯主張是在調查期之前，美國國內R134a產品價格過高主要是由供給過少造成的。因此，消費者只能轉向購買中國產品，致使中國產品市場份額大幅增加。隨著供給逐漸趨于穩定，美國國內市場價格回復到合理水平。進口量的大幅增加和美國國內產業利潤下滑并不存在必然因果關系。2014年4月，美國商務部初裁中國廠商獲得政府補貼，補貼幅度為1.35%-28.74%；出口到美國的制冷劑產品的傾銷幅度為133.47%-237.33%。同時，國有企業被拒絕給予分別稅率待遇。然而，令中國企業驚喜的是，美國國際貿易委員會（ITC）做出否定性終裁，裁定中國產R134a產品未對美國相關產業造成實質性損害或威脅。當時中國制冷劑企業認為贏得了勝訴，但僅僅兩個月后，美西及杜邦（后更名為科慕）對本案進行了上訴。之后經歷了訴訟、答辯等風波，花費了兩年時間，直到2016年6月6日美國法院判決支持無損害裁決而告終。

然而，一波未平一波又起。2016年3月24日，在第一次“雙反”案還未終結之際，應美國氫氟烴聯盟（HFC）以及該聯盟部分會員的申請，美國商務部第二次對原產于中國的進口制冷劑1，1，1，2-四氟乙烷（R134a）發起反傾銷調查。9月29日，美國商務部對此案做出反傾銷肯定性初裁，裁定強制應訴企業浙江三美化工和江蘇三美化工有限公司以及其他享有單獨稅率待遇的涉案出口商傾銷幅度為137.23%，不享有單獨稅率待遇的強制應訴企業浙江衢州聯州致冷劑有限公司以及其他中國出口商的傾銷幅度為188.94%。2016年12月1日，美國商務部發布公告，修改對中國出口R-134a產品的反傾銷初裁結果，包括強制應訴企業浙江三美化工和江蘇三美化工等在內的全部中國生產商的加權平均傾銷幅度均修改為232.30%。2017年2月23日，ITC損害聽證會上，美國進口商和零售商都認為美國產能不足，而中國供應商能滿足訂貨需求，價格也合理透明，因此更愿意購買中國產的制冷劑。而美國國內產業通過人為制造供應短缺，致使產品價格上漲來獲取高額利潤。來自科慕的美方證人卻聲稱機器設備維修的原因導致了產能不足。美方還指出，上次反傾銷以無損害結案后，來自中國的R-134a產品進口量快速增長，致使美國國內產量下降，產能利用率不足，市場份額也大幅下降。2017年3月23日，美國國際貿易委員會（ITC）進行投票，5名委員最終以5：0的投票結果，認定自中國進口的R134a對美國產業存在實質性損害，并決定做出反傾銷肯定性產業損害終裁。這意味著，今后中國R134a產品對美出口將被征收高額的反傾銷稅率。而依據其終裁結果，中國強制應訴企業三美公司及其他獲得分別稅率的企業被裁定148.79%的稅率，另一家強制應訴企業聯州及衢化氟化學公司適用167.02%的全國傾銷稅率。比較前后兩次反傾銷調查，相同的產品面對的結果卻截然不同。

二、中國環保制冷劑“雙反”案敗訴的原因分析

（一）勝訴后的無序出口為對方提供了可乘之機

在本案例中，中國環保制冷劑產品遭遇美方多次重復交叉立案，同一產品接受兩次貿易救濟調查，卻有著截然相反的結果，歸咎其原因主要在于，第一次“雙反”案件勝訴后，中國R134a產品出口隨即大幅增長。據美國國際貿易委員會網站數據顯示，2014年，中國出口到美國的R134a產品總量為7900公噸，總金額為2602.6萬美元。而在2015年，出口總量為14000公噸，總金額為4620.2萬美元，同比增長了77%。可以看出，2014年首次“雙反”案勝訴后，2015年對美出口呈現出爆發式增長，給了對方可乘之機。美國氫氟烴產業聯盟在2016年初即提出了再次反傾銷調查的申請。因此，中國制冷劑企業應對國外“雙反”案第一次勝訴后放松了警惕，短期內出口量的激增為起訴方提供了更多攻擊的借口，這是此案由勝轉敗的主要原因。

（二）國內產能過剩，出口產品低價惡性競爭

近幾年，國內制冷劑行業整體同質化競爭激烈，國內產能過剩嚴重，企業贏利能力下降，除少數龍頭企業勉強維持運行，大多數企業難以持續生產，國內HFC-134a行業平均開工率僅維持在40–60%左右。2015年，國內R-134a產能達24.5萬噸/年，占世界總產能的66%，R-134a產品65%用于出口。本案中美方代理律師JamesCannon指出，中國過度生產氫氟烴制冷劑，目前產量已超20萬噸，是美國市場需求的四倍，同時亦以低于成本價向美國銷售，因此，國內制冷劑產能過多且行業競爭激烈，出口企業為爭取更多的市場份額競相壓低價格惡性競爭，以至于陷入了頻繁遭受國外“雙反”調查的困境。

（三）處于產業中低端，出口只能依靠以量取勝

雖然我國制冷劑行業在產量、資源和市場規模上有優勢，但與歐美日等發達國家相比起步晚，知識產權和技術創新方面都處于劣勢，仍處于產業中低端，高端產品主要依靠進口。我國是世界最大的第三代氟制冷劑生產國和出口國，但是以R-134a為代表的第三代氟制冷劑的二氧化碳溫室效應過高，達不到發達國家的環保要求。歐美等國家通過立法積極推動第四代氟制冷劑的使用，提出了第三代氟制冷劑的淘汰日程。發達國家在2000年就已開始第四代氟制冷劑的開發工作，掌握了絕大多數知識產權。而我國企業在開發第四代制冷劑方面起步晚，技術基礎薄弱，缺少自主知識產權，已遠遠落后于歐美日等國家。因此，我國制冷劑出口一直以中低端產品為主，難以做到以質取勝，只能依靠擴大出口量來占領國外市場，使得出口企業接連受到國外反傾銷訴訟。

（四）美方用替代國的原料價格來衡量，違反了WTO規則

中國制冷劑產品被征收懲罰性稅率高達近200%，對整個行業造成了沉重的打擊。本案例中美方在案件調查中仍采用替代國的原料價格來衡量，沒有遵守WTO規則。《中國加入世貿組織議定書》第15條允許其他世貿組織成員在對華反傾銷調查中使用“替代國”做法（即在裁定出口產品是否存在傾銷時，不以出口方本國的成本，而是使用第三國的生產成本作為比對價格），但第15條明確規定在中國加入世貿組織15年后，世貿組織成員對華反傾銷“替代國”做法應在2016年12月11日終止。然而事實證明，美國沒有改變其原有做法，違反了WTO的規則和成員義務。

三、中國環保制冷劑“雙反”案帶來的啟示

中國制冷劑產品頻繁遭遇國外“雙反”調查，本案例中美方重復交叉立案，中國企業由勝轉敗給其它出口企業面對今后的貿易救濟案帶來了教訓和啟示。

（一）一次勝訴不是一勞永逸，出口企業對“雙反”調查應高度警惕

在本案例中，中國制冷劑企業在第一次對美“雙反”調查勝訴后放松了警惕，多次重復交叉立案應使出口行業引起深思，短期內出口量的激增為起訴方提供了可乘之機，這是此案由勝轉敗的關鍵所在。遭受貿易救濟調查的出口企業應以此為鑒，銘記一次勝訴并不是一勞永逸的。政府、行業協會與企業要形成三位一體的良性互動。政府建立出口貿易預警系統，重點關注遭遇過反傾銷調查產品的增長速度，及時發布新信息。行業協會作為本行業企業的利益維護者，負責為企業提供最新的預警信息，并且與國外的同業協會和企業開展公關和溝通協調，保護本國企業利益。本案例中的行業協會在第一次“雙反”勝訴后應該與美國氫氟烴產業聯盟積極溝通、公關協調，就出口量和產品種類、定價等問題相互協商、取得共識，可避免第二次陷入“雙反”調查的困境。出口企業應訴一次國外“雙反”調查，需要耗費大量的精力、物力和時間，因此對“雙反”應時刻保持高度警惕，建立起完善的預警機制，注重監測自身重點敏感出口產品是否出現量增價跌情況，及時獲得反傾銷訴訟方面的各類信息，實現行業中介組織協調下的自律、有序出口，才能平穩健康發展。

（二）出口企業應合理規劃產能，開拓新的進入國際市場方式

中國制冷劑生產企業產能過剩導致出口低價惡性競爭，這是連續遭受美國貿易救濟調查的重要原因。因此，中國企業應提高行業市場集中度，充分發揮規模經濟效應，合理規劃產能，提高價格談判能力，促進行業健康有序發展，在國外市場避免因低價競爭導致頻繁遭遇反傾銷調查的困境。中國貨物貿易出口額多年位居世界第一，不僅是制冷劑，我國的鋼鐵、化工、機電、輕紡等產品都是貿易摩擦的“重災區”。出口企業面對國外日益嚴重的貿易保護主義傾向，培育國內市場的同時，要適時“走出去”，在海外設立生產基地，擴大在國外的直接投資。比如墨西哥是北美自由貿易區成員國，我國制冷劑企業可以考慮在墨西哥設立工廠，或者通過并購美國同類企業，改變傳統出口模式，由直接出口為主轉向以直接投資為主的間接出口，這些方式都能夠有效越過美國的貿易保護壁壘，從而從長遠解決“雙反”頻發問題。

（三）出口企業應開發高端產品，加快產業升級

近年來國際上對氟制冷劑的環保要求不斷提高，對制冷劑的溫室效應限制不斷提高，以R-134a為代表的第三代氟制冷劑今后將面臨逐漸被削減使用甚至淘汰的命運。因此，中國企業應該加快研發創新，實現制冷劑產業的升級改造，開發生產綠色高端產品，將重點由價格戰轉為品質戰，做強自主品牌，提高國際競爭力。在“雙反”的重壓之下，我國企業在生產質優價廉的產品同時，必須向高科技、高附加值、品牌轉型，從“價格”向“價值”轉變。

（四）針對個別國家延續“替代國”做法，堅決維護自身合法權益

中國加入世貿組織已滿15周年，按照世貿組織議定書規定，“替代國”做法應該終止。但是目前美歐日等世貿組織成員企圖延續反傾銷“替代國”做法。這些國家以中國并非市場經濟和產能過剩為由，拒絕停止使用反傾銷‘替代國做法。在國際市場需求萎靡的背景下，為了獲得國際市場競爭力和幫助本國產業發展，歐美等國家貿易保護主義的矛頭更多的會指向中國產品。作為世貿組織的一項法律規定，如期終止對華反傾銷“替代國”做法是國際條約義務，所有成員都必須嚴格遵守。國家相關部門應與歐美國家協商解決貿易爭端，推動其承認中國市場經濟地位，終止替代國做法。對于個別成員不履行義務的行為，中國企業應堅定地維護自身合法權益，必要時利用爭端解決機制保護自己。

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