完善縣域農村學前教育管理體制的策略探析

李慧+張建國+彭謙俊

摘要：當前，縣域農村學前教育面臨財政投入不足、管理機制不健全、督導評估不到位等問題，這需要逐步完善縣域農村學前教育管理機制，建立農村學前教育財政投入體系，制訂農村幼兒園督導評估指標體系，確保政策法規的執行效果。

關鍵詞：農村學前教育；管理體制

完善縣域農村學前管理體制，實質是加大縣級政府管理農村學前教育的責任。縣級管理在地域上的便利性，有利于縣域內學前教育的城鄉公平，提高經費的利用率，促成有限經費的合理流動，特別是向弱勢群體（如向農村兒童）傾斜，以維護縣域內資源、財政投入的相對公平，確保縣域內學前教育的均衡發展[1]。

為了深入了解湖南省農村學前教育發展的現狀，本課題以2014年湖南省89個縣人均GDP排名為基礎，綜合考慮縣域的經濟發展水平、地域情況、學前教育發展現狀等，采用分層抽樣法，選擇在全省經濟發展水平排名中處于上、中、下三個層次的6個縣作為樣本縣，訪談縣教育局學前教育相關負責人、縣財政局學前教育財政投入負責人等政府工作人員，獲取相關數據并進行分析。

一、當前縣域農村學前教育管理體制的突出問題

縣域農村學前教育在實踐過程中面臨著縣級財政經費不足、管理制度跟不上、缺少正式管理隊伍等問題。這些問題的存在一定程度上制約了縣域學前教育的管理水平，阻礙了農村學前教育的發展。

1.農村學前教育財政投入嚴重不足

縣域內統籌發展，是以一定的財政投入為基礎對全縣學前教育統籌規劃。由于學前教育目前還不屬于義務教育范疇，國家和地方政府對農村學前教育的投入不夠，特別是湖南省的一些農村地區，學前教育經費缺口相當大。調研發現，2013-2015年，樣本縣有的鄉鎮，連續2年財政投入均為0。縣域內學前教育財政投入結構不合理，一是縣城所在鄉鎮與其他鄉鎮財政投入不合理，二是幼兒園軟件、硬件資源財政投入不合理。同時，民辦幼兒園是農村學前教育機構的主體，但是，縣域內發展學前教育專項資金用于支持民辦幼兒園的金額非常有限，家長繳費幾乎是農村民辦幼兒園運轉經費的唯一來源。

2.農村學前教育管理機制不健全

調研發現，針對縣域內的學前兒童教育工作，雖然各樣本縣都安排了學前教育發展管理機構負責縣域內學前兒童教育工作。但是，在實際工作中，縣學前教育管理機構對縣教育局舉辦的幼兒園和鄉鎮中心幼兒園管理和指導較多。對于大多數農村學前教育工作沒有專人管理，沒有專職教研隊伍，鄉鎮、村組對學前教育少有過問，整個農村學前教育事業呈虛化管理狀態[2]，僅停留于了解幼兒園數量、有無辦園許可證等相關的數據資料，對于幼兒教師資格審查、培訓以及幼兒園的管理涉及很少。

3.農村學前教育督導評估亟待加強

2012年9月9日，國務院令第624號發布了《國家教育督導條例》。2013年11月13日，湖南省印發了《湖南省縣級人民政府教育工作督導評估方案（2014年-2020年）》；2017年2月，湖南省人民政府教育督導室又發布了《湖南省縣級人民政府教育工作督導評估方案（2014年—2020年）（2016年修訂版）》，在此基礎上，各樣本縣根據本縣的實際情況，制定了評估細則，并組織實施。但是，受限于人力、物力、時間等因素，縣級評估多數時候主要通過文字材料、檔案資料進行，實地督導評估相對較弱；對于督導中發現的問題，由于涉及到多個部門，整改情況不理想。

二、縣域農村學前教育管理體制問題的原因分析

作為準公共產品的農村學前教育，在國家實施第一期和第二期學前教育三年行動計劃的社會背景下，為何仍然存在諸多問題，其原因可從以下幾方面進行分析。

1.政策設計本身存在漏洞

學前教育三年行動計劃實施以來，各級政府對于農村學前教育的發展給予了大力支持，也取得了一定成效。但是，在政策設計層面，還明顯存在以下問題：（1）上級政府重視程度不夠，領導責任模糊，考核責任不明確：學前教育三年行動計劃只是由政府發文，主體是模糊的“有關部門參與的學前教育聯席會議制度”，沒有明確第一責任人，沒有具體的考核指標，在執行效力與覆蓋面上明顯薄弱；（2）經費投入含糊：關于經費投入，通篇都是含糊的“適當傾斜”、“一定比例”、“合理比例”、“明顯提高”，缺乏一定的操作性和執行力。

2.農村學前教育財政投入不足

“巧婦難為無米之炊”，任何政策的執行，都需要投入一定的人力、物力和財力。發展中國家在財政分權過程中面臨“垂直失衡”問題，即各級政府的支出責任與其相應的收入來源不一致，各級政府的收入來源普遍不足。在有限的收入來源中，政府會對收入的分配進行“理性選擇”，即把投入放到預期收益最高的地方，而對于學前教育這類“遲效”的事業，則會有選擇地進行投入[3]，這就導致了農村學前教育財政投入不足、結構不合理。目前，農村幼兒園基本依靠保教費來維持幼兒園運轉。

三、完善縣域農村學前教育管理體制的策略

發展縣域學前教育事業，特別是提高農村學前教育質量，需要從體制上進行改革。

1.完善縣域農村學前教育管理機制

農村學前教育縣級管理機制的完善，包括管理人員與管理制度兩個方面。政府要設立專門的農村學前教育管理機構和人員配備，建議各縣成立學前教育辦公室，全面協調有關農村學前教育發展的財政、人事、教研等工作，通過各鄉鎮中心校加強對轄區內公民辦幼兒園的指導，通過政策導向作用促進民辦幼兒園規范發展。此外，政府要把各部門在規劃、投入、監管等各方面的具體責任納入到年度或季度教育工作考核指標中，從而有效地監督政府責任落實情況[4]。

2.建立農村學前教育財政投入體系

結合湖南省的實際情況，建議建立一個由生均教育經費制度、收費制度、資助制度和鄉村教師補助制度等組成的農村學前教育財政投入體系。生均公用經費標準是測算政府財政投入規模的基本單位，應建立一個適宜于我省大部分農村地區的生均公用經費參照標準，使得國家和省財政對農村學前教育投入有據可依。在現有資助制度的基礎上，建議政府進一步將困難群眾子女入園資助對象擴大為全體在園幼兒，對于特別困難的幼兒制定并實施學前教育免費政策，所需經費在各級學前教育專項經費中列支。逐步擴大學前教育事業編制教師數量；調動非事業編制人員的積極性，增加教師的穩定性。對于長期在農村學前教育機構工作的教師，根據幼兒園所在地的偏遠程度，給予一定的鄉村教師補助。

3.制定農村幼兒園督導評估指標體系

為切實提高湖南農村學前教育的質量，對農村幼兒園教育質量的監管必不可缺。政府部門應以縣為主體，制訂并落實農村幼兒園評估指標體系，該體系應涵蓋合理的經費使用、必備的玩教具和設施、教師的數量和相應的資質、合理的課程編排、恰當的教材選用等內容。對不符合相關條件和要求的幼兒園設立申請一律不予批準。對于轄區內的幼兒園，教育行政部門應分片建立完整的檔案資料，定期派人員實地考察，加強對農村幼兒園的指導，密切關注幼兒園的動態。

參考文獻：

[1]嚴仲連，馬瑞青.完善“以縣為主”的農村學前教育管理體系[J].內蒙古師范大學學報（教育科學版），2015（28）.

[2]張銀愛，高麗芳. 發展農村學前教育的策略分析[J].教育理論與實踐，2014（35）.

[3]廖莉，袁愛玲.農村學前教育財政投入的困境及其突破[J].教育發展研究，2015（6）.

[4]夏婧，龐麗娟.國際農村學前教育普及與發展的經驗及啟示[J].教育學報，2014（6）.

本文系2015年湖南省教育科學規劃重大委托課題“湖南省農村學前教育發展研究”（編號：XJK015ZDWT002）、2016年湖南省社會科學成果評審委員會課題“城鄉流動學前兒童心理健康現狀審思及教育策略研究”（編號：XSPYBZCO69）、2015年湖南省教育科學規劃課題“基于城鄉對比視角的幼兒分類能力發展特點及培養策略研究”（編號：XJK015QJC001）的部分成果。