公關選擇理論的官僚經濟理論視域下我國“三公支出”改革探析

魯莉華+李文博

[摘 要] 官僚經濟理論是公共選擇理論的一個重要組成部分，它從經濟學角度解釋了在政治活動中政治家和官僚的價值取向及行為。文章運用官僚經濟理論，從理論和實踐兩個層面分析了我國“三公支出”改革，認為這場改革其實質是政治家和官僚最終以公眾利益為衡量標準，對個人利益或小部門利益的摒棄，得出政治家和官僚并不總是以個人利益最大化為目標的結論。對推進“三公支出”改革，提出基于“經濟人”和“政治人”雙重屬性確定“三公支出”標準，同時進行有效的制度設計兩點對策建議。

[關鍵詞] 公共選擇理論；官僚經濟理論；三公支出；公眾利益；個人利益

[中圖分類號] F014.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）02-0016-06

長期以來，我國“三公支出”一直居高不下，成為社會及輿論關注的焦點。歷屆政府推行一定改革，但未取得突破性進展。在高壓反腐態勢下，從2011年開始我國加大“三公支出”改革力度，以制度規范為著力點，降低政府的消費性支出、緩解財政赤字，“三公支出”改革成效顯著。公共選擇理論的官僚經濟理論，從經濟學角度解釋了在政治活動中政治家和官僚的價值取向及行為，其中一個核心觀點就是：政治家與官僚并不總是以公眾利益為工作目標，而是以個人利益最大化為目的。這一立論將政治領域與經濟領域同一化，與政治研究中“政治人”假設以及傳統官僚制中政治家和官僚持“中立”價值觀的論述具有明顯分歧，為公共財政的持續擴張特別是“三公支出”的不斷增加提供一種解釋。

然而，我國“三公支出”改革，是官僚主動從行政管理層面控制政府消費性開支，其實質是政治家和官僚最終以公眾利益為價值標準，對官僚個人利益或小部門利益的摒棄，也說明官僚并不總是以個人利益最大化為目標。官僚經濟理論對“三公支出”改革的解釋，依然存在理論上的悖論和實踐上的矛盾。在中國情境下，需具體問題具體分析。文章先概述官僚經濟理論的主要觀點，對“三公支出”的概念進行分析，然后梳理我國“三公支出”改革脈絡，并運用官僚經濟理論從理論和實踐兩個層面分析我國“三公支出”改革，從而得出結論，以此提出推進我國“三公支出”改革的具體措施。

1 公共選擇理論的官僚經濟理論與“三公支出”概念

1.1 公共選擇理論的官僚經濟理論

公共選擇理論是20世紀40年代末50年代初在凱恩斯主義為主導的政府干預經濟以及政府職能部門增加、規模擴張、資源利用不足、政府過度干預等問題明顯化條件下，由公共選擇學派建立和發展起來的西方經濟學理論之一。它運用經濟學的分析方法，分析和研究在既定的社會公眾偏好和政治程序背景下，政府的政策是如何制定出來的，以及如何改革政治程序以改進決策和結果。打破了長期以來存在于政治學和經濟學之間的界限，成為溝通兩者的橋梁[1]。通過把經濟學中的“經濟人”假設引入官僚行為分析，對參與公共選擇的主體之一官僚的“經濟人”性質及其危害和治理進行了系統的剖析，從而形成公共選擇理論的官僚經濟理論[2]，它是西方公共選擇學派的一個重要組成部分。

何為官僚？在公共選擇理論看來，政府行政機構及其內部的公務人員都稱之為官僚。此外，還包括負責提供政府服務的各個部門[3]，指“官僚機構”，是人格化的機構。分析官僚行為動機時，他們認為，政治決策的參與者同經濟生活中的每個人一樣，是理性的“經濟人”。人性在本質上是一致的，既然人們在進行經濟活動時，是以個人的成本——收益計算為基礎的，那么便沒有理由認為政府官員（官僚）在政治過程中的行為和其他人在經濟領域中的行為有本質區別。官僚也就是亞當·斯密所說的“經濟人”或交易者，他們從自己的偏好和效用函數出發，從交易活動中尋找和創造使自己獲利的機會[4]。換句話說，官僚并不總是以公眾利益為工作目標，而是以個人利益最大化為目的，這一目標是政府官員（官僚）在政治活動中的基本遵循。個人利益最大化的體現即是在任期內獲得最大化的預算[5]。這也導致政府機構的擴張和公共預算的膨脹。

公共選擇理論的這種分析方法不同于傳統的韋伯式理性官僚制理論。在傳統的官僚政治理論看來，官僚是“政治人”[6]，是服務于公眾利益的，沒有自己的特殊利益，他們提供的公共服務是不偏不倚的，是有效率的[7]。“理性”官僚制下的官僚只服從社會利益的最大化，合理與合法的職權是官僚概念的核心，而這些都不是官僚經濟理論分析問題的基點。

1.2三公支出

“三公支出”指因公出國（境）、車輛購置及運行、公務接待等三項行政經費支出。因公出國（境）費反映單位工作人員公務出國（境）的住宿費、旅費、伙食補助費、雜費、培訓費等支出；公務用車購置及運行費反映單位公務用車購置費及租用費、燃料費、維修費、過路過橋費、保險費、安全獎勵費用等支出；公務接待費反映單位按規定開支的各類公務接待（含外賓接待）支出[8]。“三公支出”，既包括納入中央財政預決算管理層面的，也有地方層面的。

“三公支出”具備以下三個特點：（1）來源于財政撥款，政府是“三公經費”管控的主體[9]，同時納稅人有權對其的使用情況進行監督；（2）使用范圍較廣，從衣食住行到學習提升等等，存在較大自由裁量空間，也說明了管理的復雜性；（3）服務對象固定，主要為單位自身的運行及其公務人員從事公務活動的支出，超出此范圍的，都被認為挪作他用。

無論是學界研究還是公眾直觀感受，人們普遍認為，我國“三公支出”存在總量高、問題多，如一些因公出國（境）行為變相為公款旅游；公車數量多、運行費用高，公車私用問題嚴重；公務接待數額巨大，浪費現象嚴重等等。姜秀敏認為，2005年的三公消費支出達到財政收入的35%，在我國每100元的政府財政收入中，就有35元是用于官員的“三公消費”[10]。2010年中央行政單位、事業單位和其他單位三公支出合計94.7億元。其中，出國（境）經費17.73億元，車輛購置及運行費61.69億元，公務接待費15.28億元?，F階段，三公支出普遍存在鋪張浪費甚至暗藏著腐敗行為，更是直接導致我國行政運行成本過高、效率低下，嚴重影響到政府績效評估和政府在公眾心目中的形象，“三公支出”改革已迫在眉睫。