對農村宅基地及房屋確權登記發證工作中存在問題的探索及思考
——以諸暨市為例

□浙江省土地勘測規劃院 夏 任 金楨淳

對農村宅基地及房屋確權登記發證工作中存在問題的探索及思考
——以諸暨市為例

□浙江省土地勘測規劃院 夏 任 金楨淳

▲▲建設中的諸暨

為切實保護和增進農民合法

財產權益，浙江省委、省政府出臺了《關于做好農村宅基地及住房確權登記發證工作的通知》，從解決農村宅基地及住房歷史遺留問題、規范農村宅基地及住房確權登記發證行為、加大農村宅基地及住房確權登記發證工作力度、健全農村宅基地及住房確權登記發證長效機制等方面作出具體規定，創新和層層落實農村宅基地及房屋確權登記發證政策。關于如何貫徹落實《通知》的要求、切實有效地解決農村宅基地及住房歷史遺留問題，筆者結合在諸暨市農村宅基地及房屋確權登記工作的實踐，分析和探討存在的問題，以供讀者參考。

一、研究區域概況

諸暨市地處浙江省中北部，區域面積2311平方公里，下轄3個街道、24個鎮鄉，常住人口約115萬。諸暨市于1992年開始在全市啟動農村宅基地及房屋統一確權登記發證工作。諸暨市國土資源局是負責全市農村宅基地確權登記發證的行政責任主體，27個鄉鎮（街道）的基層國土資源所是具體承接農村集體土地上宅基地及房屋的確權登記發證的業務主體，國土資源所土管員是具體負責所聯片區農村宅基地及房屋確權登記發證的經辦人員。土管員負責日常農村宅基地確權登記工作中的“資料受理”“實地踏勘”“權屬調查”“資料審查”“表格填寫”“登記發證”工作。

二、農村宅基地及房屋確權登記發證中遇到的問題

（一）初始登記中，無權源資料（證明）房屋的建造時間認定難

《通知》中明確，要以《村鎮建房用地管理條例》（1982年2月13日實施）、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（1993年11月1日實施）、《浙江省人民政府辦公廳關于規范農村宅基地管理切實破解農民建房難的意見》（2014年3月27日出臺）三個文件為根據，以文件實施（出臺）的時間節點為劃分依據，結合農村宅基地及房屋使用、建造時間，區別不同的確權登記發證方式。如：1982年2月13日《村鎮建房用地管理條例》實施前，農民占用宅基地建房且至今未擴建或翻建的，在確定宅基地使用權基礎上，對該宅基地上的房屋可按現有實際建筑面積確定房屋所有權；1982年 2月13日至1993年11月1日《村莊和集鎮規劃建設管理條例》實施前，農民未經批準或超過批準面積占用宅基地建房的，且在1993年11月1日之后未發生變化的，在確定宅基地使用權基礎上，根據已確定宅基地使用權范圍內的房屋建筑面積確定房屋所有權（超出宅基地使用權范圍的房屋建筑面積不予確權）；1993年11月1日至2014年3月27日《浙江省人民政府辦公廳關于規范農村宅基地管理切實破解農民建房難的意見》出臺前，農民未經批準或超過批準面積占用宅基地建房的，在確定宅基地使用權基礎上，對已確定宅基地使用權范圍內的房屋，補辦村鎮規劃審批手續后，按照村鎮規劃批準的建筑面積確定房屋所有權（超出宅基地使用權范圍的房屋建筑面積不予確權），占用經依法批準的宅基地建房，可以在補辦村鎮規劃審批手續后，按村鎮規劃批準的建筑面積確定房屋所有權。

按照《通知》中明確的三個時間節點，作為基層實際從事確權登記的工作人員，在農村宅基地及房屋初始登記中，遇到無法提供權源資料（證明）的宅基地及房屋是否能確權登記時，首先要解決的就是認定該處房屋的建造時間。按照當前的工作實踐，可直接證明房屋建造時間的證明材料少，所以認定農村房屋建造的時間難度較大。況且建造時間前后相差一年，有可能在確權登記上是原則性的差別，這對確權登記發證又提出了更高的要求?；鶎訉嵺`中，很大程度上只能靠實地踏勘、經驗判斷、詢問相關人員等手段了解情況，但缺乏技術性的規范。

(二)宅基地權源資料（證明）及房屋本身的合法性審查難，以及如何規避一房多證、重復發證問題

在對農村宅基地及房屋確權登記發證過程中，特別是初始登記中，經常會涉及對“土改權單”“文革時期建房批單”“農業部門宅基地使用權證（批文）”等時間較早的宅基地權源資料（證明）的有效性審查。以上這些權源資料（證明）時間早，土地坐落多因地理變遷而較難確定，且土地坐落多采用土名方式標注、加之宗地四至不太明確，增加了對權籍調查的難度。

為了防止無效的權源資料（證明）被冒用，或者同一份權源資料（證明）被多次使用等問題，對權源資料（證明）的審查要注意如下幾個問題。一是權源資料（證明）是否已經在該戶的其他宅基地的確權登記中使用過。二是權源資料（證明）所批準的宅基地是否已經使用其他證明材料確權登記（比如使用村集體經濟組織出具的證明）。三是權源資料（證明）所批準的宅基地和待確權登記的宅基地是否吻合。四是權源資料（證明）所批準的宅基地上建造的房屋是否存在拆翻建的行為。

三、針對農村宅基地及房屋確權登記發證問題的建議

（一）建立規范化的建房時間認定機制

1.多方面利用已有的權威性的資源

在基層工作實踐中發現，縣級住建（規劃）部門（以諸暨為例，市住建局下屬的城建檔案館）大量存有上世紀80、90年代的各鄉鎮組織測繪的村級現狀圖或規劃圖，在這些現狀圖或規劃圖當中，能夠相對直觀地標注出是否存在待確權宅基地及房屋，以此倒推來判斷待確權宅基地及房屋存在的時間。省級測繪部門存有各區縣上世紀80、90年代的衛星遙感影像，也同樣可以作為判斷待確權登記宅基地及房屋存在的時間依據。

2.強化協調配合，建立建房時間審查聯動機制

筆者在派駐諸暨市人民政府暨陽街道辦事處工作期間，協助暨陽街道辦事處總結了農村宅基地及房屋確權登記發證工作的問題，初步形成了有效的建房時間審查聯動機制，具有一定的參考價值。暨陽街道是諸暨市的主城區，隨著城市建設速度加快，城中村改造、城鄉結合部拆遷頻繁，加之歷史遺留問題突出，確權登記發證的工作點多、面廣。審查聯動機制的核心在于：以公開、透明為原則，最大程度發揮各方的優勢（特別是讓村級自治組織的力量參與其中），分化建房時間審查的風險點。具體操作為：首先，由村二委會提出并匯總無權源資料（證明）的待確權登記的房屋及戶主名單，交該村村民代表會議討論審查，以村民代表會議紀要的形式明確待確權登記房屋的建造時間屬于哪個時間節點；其次，將村民代表會議審查明確的名單在村內上墻公示（公示7天），并明確異議救濟途徑；最后，由村二委會將經過公示無異議的名單上報街道城建辦和國土資源所，由城建辦和國土資源所進行實質和程序審查。確實有重大異議的，提交街道辦事處召集，由國土、規劃、城建等人員組成的“國土城建聯席會議”討論審查。

（二）進一步規范農村宅基地及房屋確權登記審查機制

要進一步規范權籍調查，探索建立聯合審查機制。要利用“無違建”創建成果，將權源資料（證明）的有效性審查與“非法一戶多宅”清理同步結合，防止將“拆舊建新”中應拆老房重新確權登記發證。同時，可以建立同用地審批科室、房屋拆遷征收部門信息共享機制，在權籍調查時，審查該戶名下是否存在“拆舊建新”“拆遷征用”等對宅基地及房屋確權登記有重大影響的情況，有效規避不能確定登記發證的問題。針對一房多證、重復發證等問題，可以探索建立“權源資料（證明）記錄編號”“建立確權登記宅基地及房屋公示監督機制”等途徑解決。

四、總結

做好農村宅基地及房屋確權登記發證工作是維護農民權益、夯實農村發展基礎、促進城鄉統籌發展的迫切需要。通過農村宅基地及房屋確權登記發證，依法確認農民宅基地及房屋權利，強化全社會的不動產權利意識，有助于在城鎮化、工業化和農業現代化推進過程中，促進社會全面、和諧發展。

建立規范化的確權登記發證制度，既能有效地推動農村宅基地確定登記發證工作的開展，加快解決歷史遺留問題，又能為基層工作者提供制度保障,幫助他們有效地規避法律風險。

在實踐農村宅基地及房屋確權登記發證的過程中，要充分發揮各方的資源和力量，建立和完善確權登記發證審查機制。要尊重歷史，妥善處理好農村宅基地及房屋的歷史遺留問題。