對現行房屋征收管理體制的思考
——以杭州市為例

□杭州市上城區國有土地上房屋征收補償管理辦公室 楊 志

□杭州之江國家旅游度假區土地整理中心 占雅茹

對現行房屋征收管理體制的思考
——以杭州市為例

□杭州市上城區國有土地上房屋征收補償管理辦公室 楊 志

□杭州之江國家旅游度假區土地整理中心 占雅茹

一、房屋征收管理體制現狀

2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）的公布與施行，標志著城市房屋拆遷邁入房屋征收時代。從《條例》的內容來看，與以往拆遷最大的不同點就在于政府從幕后走到了臺前，成為征收（拆遷）的真正主體。杭州市從2011年8月開始陸續發布了一些規范性文件，對機構設置與征收補償細則上作了規定，在機構設置上主要是沿襲了此前的拆遷體制，杭州市住房保障和房產管理局由拆遷許可部門轉變為房屋征收部門，其所屬的原杭州市城市房屋拆遷管理辦公室更名為杭州市城市房屋征收管理辦公室（簡稱市征收辦），具體承擔杭州市區國有土地范圍內由市人民政府作出征收決定的房屋征收與補償的日常管理工作，單位性質為公益類事業單位，機構規格相當于正處級。于是，各城區陸續確定了各自的征收管理體制（詳見表一），一般以區住建局為征收部門（下城區、拱墅區、富陽區除外），并成立了區級征收辦（征收事務中心或服務中心），單位性質為公益類事業單位，系征收部門下屬單位（下城區除外），機構規格相當于正科級，并確定各街道辦事處、鄉鎮政府（下城區除外）為征收實施單位。

表1 杭州九城區房屋征收管理體制表

至此，杭州市實現了從拆遷到征收管理體制的平穩過渡，為杭州市國有土地上房屋征收工作的開展奠定了良好的基礎。然而，從近幾年征收工作的運行情況來看，尤其在當下棚戶區改造呈現量大、面廣的態勢下，現行的征收管理體制逐步暴露了一些問題。

表2 拆遷、征收體制下主要行政職能比較

表3 各區征收部門及相關業務科室

二、存在的問題

在原拆遷體制下，拆遷人通過領取《拆遷許可證》的方式進行拆遷，經拆遷人與被拆遷人平等協商后，簽訂《拆遷補償協議》，其本質是一種民事行為。而房屋征收是由人民政府作出《征收決定》，由征收部門與被征收人簽訂《征收補償協議》，并且新生效的《行政訴訟法》明確將其作為行政訴訟的受案范圍，它是一種典型的行政行為，由此也衍生出更多的行政職能（詳見表二）。因此，按照原拆遷體制對征收進行管理，顯然不符合當下征收工作的要求。具體體現在以下幾個方面。

1.征收辦機構設置混亂、定位名不副實

從《條例》的規定來看，在征收機構設置上主要涉及到征收主體、征收部門及征收實施單位三個部門，并沒有提到所謂的“征收辦”（征收事務中心或服務中心）。從杭州市、區各級征收工作運行來看，征收辦在名義上也并不是三個部門之一（下城區除外），但是從實際運行來看，從征收項目啟動到最終“清零”，征收辦始終扮演著重要的角色，且從征收部門內部科室設置來看，除上城區、江干區、蕭山區征收辦與征收科并存之外，其余六區并沒有相應內部科室承擔此職能（詳見表三）。因此，不管名義上是否認可，征收辦實際承擔了大量的房屋征收類行政職能，這與其公益類事業單位的定位明顯不符。

2.角色模糊，職責不清晰

機構定位名不副實，直接導致征收辦角色混亂、職責不清晰。在實際工作中也出現了一些亂象，從杭州各城區的實際情況來看，既有承擔區政府職責的征收辦（如上城區、余杭區、富陽區等），又有承擔征收部門職責的征收辦（如各城區征收辦），也有承擔征收實施單位的征收辦（如拱墅區）。與此同時，在同一區內，既有征收辦又有征收實施中心，且既有區住建局的征收實施中心，又有相關街道的征收實施中心（詳見表一）……這使得住戶在實際征收工作中往往為咨詢、解決一些問題，經常奔波于各個“征收辦”之間，導致問題不能得到及時解決。同時杭州市中級人民法院在審理房屋征收類案件時也要逐個深入地了解各城區房屋征收管理體制，才能找到解決問題的真正部門，這在一定程度上也增加了司法部門的工作量，浪費了寶貴的司法資源。

3.機構規格低，統籌協調工作難度大，指導監督工作力度不夠

由于各級政府并未對征收辦定位、職責予以明確界定，導致的結果就是征收辦在實際工作中地位不夠，機構規格低。征收工作是一項系統性較強的工作，涉及統籌、協調的部門非常多，如發改局、國土資源局、規劃局、街道辦等。從杭州的情況來看，這些部門的行政級別均高于各級相應的征收辦，使得征收辦經常出現“小馬拉大車”，甚至“拉不動”的現象。同時，市級征收辦在代表市政府履行對區級政府征收工作監督時，因級別低、缺乏一定政治權威，往往對區級人民政府可能存在違反程序發放征收決定，征收資金、安置房源沒落實好就啟動征收工作的亂象不能進行有效監督，進而導致住戶合法權利被侵犯的現象時有發生。

三、調整的必要性

黨的十八屆四中全會明確提出全面依法治國，加快建設法治政府，深入推進依法行政。從杭州市、區各級房屋征收管理體制存在的問題來看，它已經成為法治政府建設和房屋征收工作順利推進的瓶頸和短板，這與當前依法治國的精神與理念格格不入。尤其當下杭州正處于“后峰會、前亞運”的關鍵時期，市容市貌的改善時不我待。根據2017 年杭州市委、市政府城中村、危舊房改造計劃，全市房屋征收工作仍將保持任務繁重、工作量大、維穩要求高的態勢。因此，房屋征收管理體制的調整勢在必行，它既是法治政府依法行政的需要，又是房屋征收工作的客觀要求。

1.征收工作專業性、政策性強

做好房屋征收工作，不僅要了解房屋征收政策，還要了解房屋登記、公房管理、房改、規劃、建設、繼承法等領域政策，是一項專業性與政策性兼具的工作。以此前的拆遷為例，從1991年《城市房屋拆遷管理條例》的出臺，到2011年的廢止，20年間拆遷政策不斷延續、更新、廢止。據不完全統計，以《杭州市城市房屋拆遷管理文件匯編》（2009版）為例，涉及到拆遷的法律、法規、政策就達80部。房屋征收工作從2011年開始，至今已6年有余，涉及到征收的法律、法規、政策就達33部。因此，它需要一支理論水平高、業務熟練的專業隊伍來從事這方面工作。

2.征收工作綜合性強，程序復雜

在項目啟動前就涉及到多個政府部門的協調，如需要發改局出具符合《國民經濟和社會發展規劃證明》，國土資源局出具符合《土地利用總體規劃證明》，規劃局出具符合《城市總體規劃》或《專項規劃》證明等。同時在項目啟動后，需要經歷前期調查登記、產權凍結、未登記建筑認定、評估、協商洽談、協議簽訂、搬遷騰房、補償安置、財務結算等多個環節，此類環節多涉及各征收實施單位（如街道辦或鄉鎮）及上級政府部門。因此，它需要一個具有一定政治權威和統籌協調能力的部門來完成。

3.征收工作社會性強，涉及面廣

房屋征收工作關系到老百姓的切身利益，不是短期行為所能處置的，它是一項需要長期堅持的惠民工程。若處理不好極易造成干、群關系緊張，影響黨和政府在群眾當中的形象，更有甚者，還會引發群體性惡性事件，造成社會不穩定。因此，需要一個定位明確、職責清晰、責任心強的部門處理。

四、工作建議

房屋征收工作是棚戶區改造和城市化建設的重要助推器，涉及每一個住戶的切身利益。因此，我們要從城市建設與發展的高度，以改善群眾居住環境為立足點，扎實地推進房屋征收管理體制改革，進一步規范機構設置、理順部門職責，為房屋征收工作的順利推進保駕護航。

1.科學界定單位類別，規范機構設置

根據《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（簡稱《指導意見》）的精神，“在清理規范基礎上，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。”鑒于此，根據法律、法規的規定，并結合房屋征收管理體制實際情況，征收辦顯然不屬于后兩種類型事業單位，單位類型應界定為承擔行政職能的事業單位。在此前提下，對征收部門職責予以梳理，撤銷區住建局內部相關征收科室，將原屬于征收部門的職責統一歸并到征收辦中，名稱統一為市（區）人民政府房屋征收補償管理辦公室，履行征收部門職責，直屬于人民政府，統一承擔本區域房屋征收與補償管理工作，對房屋征收工作進行業務指導、政策把關。在征收實施單位的設置上，考慮到非營利性及機構人員力量等因素，建議在各街道辦（鄉鎮）下設置征收實施中心作為征收實施單位，具體承擔轄區內房屋征收與補償工作，在業務上受市（區）人民政府房屋征收補償管理辦公室指導與監督。

2.強化統籌協調，理順管理體制

房屋征收工作涉及面廣，統籌協調部門較多，在實際開展過程中需要一定的政治權威來推動，尤其在征收工作攻難克艱階段，征收部門牽頭作用不可小覷。鑒于此，在征收管理體制設置上，要更加注重統籌與協調性，建議以各級政府的名義成立人民政府房屋征收補償管理工作領導小組，成員包括征收工作中涉及到的部門，包括發改、法制、規劃、國土資源、建設、房管、街道辦等，領導小組辦公室設在市（區）人民政府房屋征收補償管理辦公室，具體負責統籌、協調、監督本區域房屋征收與補償管理工作，領導小組辦公室主任由市（區）人民政府房屋征收補償管理辦公室主任兼任。在機構規格上，要確保市（區）人民政府房屋征收補償管理辦公室不低于領導小組成員部門并高于征收實施單位。這樣既可以讓征收部門更好地統籌協調各職能部門，又可以更好地發揮其政策指導、業務把關的作用，最終起到推進征收工作、改善民生的效果。