農村土地收儲制度建立研究

□浙江大學 歐陽安蛟 徐質彬

□浙江萬里學院 蔡卓遠

農村土地收儲制度建立研究

□浙江大學 歐陽安蛟 徐質彬

□浙江萬里學院 蔡卓遠

《中華人民共和國國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要》中明確提出“嚴控農村集體建設用地規模，探索建立收儲制度，盤活農村閑置建設用地”。建立農村建設用地收儲制度，是落實國家創新發展理念，促進農村建設用地節約集約利用，提高土地管理水平的重要舉措，能更有效保護農民土地財產權和住房保障權的同時，促進政府和市場有效結合，全面推進農村閑置建設用地盤活，并為推進農村建設用地市場化配置奠定基礎。

一、收儲管理模式及收儲機構定位探索

（一）收儲管理模式

針對國有土地的土地儲備制度，各地采用土地儲備管理模式主要分為三種。一是縣市政府設立土地儲備委員會（土地資產管理委員會、土地管理工作小組）負責批準和協調土地儲備的重大事項，委員會一般設有辦公室，由國土資源部門負責，土地儲備機構負責儲備土地具體工作的實施。二是國土資源管理部門負責土地儲備管理工作，土地儲備機構負責具體實施工作。三是土地儲備機構獨立管理，儲備土地供應由國土資源部門實施。

由于農村土地收儲涉及諸多政策、規劃及農民土地財產權保護、農民住房保障、耕地保護、城鄉統籌發展等一系列重大問題，收儲過程面臨這些問題不是儲備機構或國土資源管理部門所能解決的，必須由市縣政府主持協調。因此，農村土地收儲比較可行的模式是，由市縣政府設立土地儲備委員會之類的領導或協調機構，委員會由政府、相關職能部門及村集體組織代表組成，負責批準和協調土地收儲的重大事項，由土地收儲機構負責儲備土地具體工作的實施。

（二）收儲機構設立及定位

初步研究可考慮兩個方案。方案一是在國土資源管理部門的土地整治中心的基礎上組建收儲機構，機構性質為隸屬于國土資源管理部門的事業單位。因收儲過程涉及的許多工作與土地整治中心職能重疊，這個方案組建比較簡單。但由政府機構收儲集體所有土地的法理依據是否充分，則值得商榷。即使只收儲集體土地的使用權而所有權不發生改變，但是儲備過程中土地使用權發生了流轉，目前法律層面仍有障礙（如宅基地的使用具有身份特征），需與農村土地制度改革相銜接。

方案二是在供銷合作社基礎上組建收儲機構，國土資源管理部門的整治中心負責業務指導。供銷合作社是農民的合作經濟組織，屬于集體所有制性質，不存在方案一中由政府機構收儲集體所有權土地法理依據的擔憂。同時供銷合作社屬于國家重點支持的農村經濟組織，融資比土地儲備中心有更便利的條件及寬松的政策。因此，筆者認為方案二是較優方案。

二、主要運作環節及關鍵技術研究

對比國有土地的儲備制度，農村土地收儲制度建立運作主要在土地收購、儲備土地整理、儲備土地再利用三個環節中有較大差異。

（一）土地收購

1.收購對象

為了將現狀農村存量建設用地納入一個統一規范體系，推進農村存量建設用地統籌、公平處置，規范農村存量建設用地盤活過程的利益分配，原則上應將所有村集體及農戶有意愿被收儲的現狀集體建設用地都納入收儲范圍，閑置、低效存量集體建設用地優先收儲。

2.收購程序

實施農村存量建設用地收購，一般包括申請收購、相關材料核實、村集體審核、價格評估確定、合同簽定、變更登記等程序。其中，申請收購一般由現使用權人（農戶或村集體經濟組織）自主向承擔收儲職能的機構申請。收儲機構也可根據收儲計劃主動與農戶、村集體經濟組織溝通確定收購宗地，但前題條件是農戶、村集體經濟組織愿意。由于農村存量建設用地收購對象是土地使用權，因此需要通過集體經濟組織審核，集體經濟組織有權決定是否同意收儲。

3.收購價格內涵及確定思路

收購價格直接關系到農村土地收儲制度能否順利實施。按土地市場價格進行收購是收儲制度建立的基本條件。因此，農村建設用地收儲收購價格的基本內涵是：與產權對應的現狀用途條件下的土地使用權價格，不包含發展權價格，不包括地上建筑物價格、職工或農戶安置補償、企業異地經營建設相關費用。理由如下：首先，土地價格的本質是土地權利的收益價格。土地收儲只收購現土地使用權人的土地使用權，按照有關法律規定，現土地使用權人對土地使用權是基于現狀用途確定的。從現行法律法規及土地增值的成因分析，被收購土地的現使用者不擁有土地的發展權。其次，農村土地收儲備制度所要儲備的土地是單純意義的土地，不包括土地上的建筑物。在市場經濟條件下，任何獨立的經濟主體在“買賣”過程中都不會為自己不需要的商品付出代價。

由于目前我國農村建設用地市場交易量少，價格形成機制不規范，尚不具備采用目前城鎮土地估價應用比較成熟的市場比較法、剩余法、收益還原法等方法直接評估的條件。目前可行的方法是按照同地同權同價及建設城鄉統一建設用地市場目標要求，評估建立城鄉統一的建設用地基準地價，通過基準地價系數修正評估收購價格。

考慮到農村土地收儲制度建立的公益目標，也可考慮采用資金平衡的思路確定收購價格，即以政府或收儲機構總體不投入資金的條件下（啟動資金除外）實現土地收購和再開發利用的資金平衡，在此基礎上確定收購價格。這里所謂的資金平衡指一定區域或一定時間范圍內的資金平衡，對于具體一宗地而言，需按區位條件進行修正。此外，還應考慮政府為推進收購而花費的政策支持投入資金，因此收購補償價評估公式為：收購補償價＝土地再開發再利用預期地價－土地平整、復墾及基礎設施建設－政策支持投入資金。

（二）儲備土地整理

收儲的農村存量建設用地比收儲的城鎮存量建設用地開發利用方向復雜的多。儲備土地整理首先要對儲備土地與土地利用總體規劃圖、土地整治規劃圖、各鄉鎮、城市總體規劃圖、村莊布點規劃圖等進行空間疊加分析，依據分析結果及用途管制要求，確定各儲備宗地再開發利用方向，并按再開發利用要求進行相應的整理。同時進行產權整理，按規劃用途重新進行土地登記。

若儲備宗地的土地利用總體規劃、土地整治規劃、各鄉鎮、城市總體規劃、村莊布點規劃等各類規劃用途存在沖突，則需調整完善相關規劃，待規劃用途沒有沖突后再進行土地整理。若各類規劃均為城鎮或村莊建設用地，則按城鎮、村莊建設要求，進行土地平整及道路、上下水、電力等基礎設施建設。若各類規劃均為非建設用地，村莊布點規劃列入需要整治的村莊點，則一般進行復墾，并按標準農田建設要求，完善水利等基礎設施建設；但如果分布在生態保護區，則進行綠化整理，使用權人直接登記為村集體經濟組織。

（三）儲備土地再利用

按照各類規劃確定的再開發利用方向，具體宗地或地塊的利用方式可分為以下四種類型。

類型一：儲備土地再開發利用方向為城鎮用地。考慮到經營性集體經營性建設用地流轉是大趨勢，以及國家城鄉統一建設用地市場建設目標，保留集體所有權，直接由土地收儲機構通過二級市場公開轉讓土地使用權進入土地市場，進行再開發利用。

類型二：儲備土地再開發利用方向為村莊用地。這類儲備土地按現行法規政策環境及農村土地制度改革方向，按經營性集體建設用地和宅基地分別選擇、確定利用方式。經營性集體建設用地，規劃部門明確具體用途及規劃條件，保留集體所有權，直接由土地收儲機構通過二級市場公開轉讓土地使用權進入土地市場，進行再開發利用。宅基地再開發利用一是置換給需要整治村莊的農戶，收儲機構獲取置換農戶宅基地復墾指標收益；二是按市場價格轉讓給本行政村其它農戶；三是純粹公益性無償分配給符合宅基地申請條件的本行政村農戶。

類型三：儲備土地再開發利用方向為復墾為耕地或生態用地。這類用地實體利用直接無償交給村集體經濟組織。儲備機構再開發利用主要是三個方向：一是進行復墾，獲得耕地補充指標，通過市場交易，獲得收益；二是包裝城鄉建設用地增減掛鉤項目，獲得周轉指標，通過市場交易，獲得收益；三是直接實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，通過掛鉤的城鎮用地項目開發獲得收益。

受降雨影響，淮河干流出現復式洪峰。其中，淮河干流王家壩以上河段出現4次洪峰，王家壩—臨淮崗河段出現3次洪峰，臨淮崗—淮南河段出現2次洪峰，淮南以下河段出現1次洪峰。淮河水情總體呈現出干支流洪水并發、洪水組合惡劣、漲勢猛、水位高、干流中游高水位持續時間長以及洪水量級大等特點。淮河干流水位超警時間在20～30天。其中，王家壩至潤河集河段水位超保證水位，潤河集至汪集河段水位創歷史新高。初步分析，2007年淮河洪水王家壩、潤河集、正陽關、蚌埠洪水重現期為15～20年，洪澤湖約為25年，為20世紀以來的第二位流域性大洪水。

類型四：各類規劃開發利用方向不一致的，需根據各類規劃協調情況，選擇上述三種利用方向進行儲備土地的再開發利用。

三、面臨的關鍵問題、前景及對策

農村存量建設用地收儲制度作為一項創新制度，與國家現行土地管理制度存在沖突或制度缺失在所難免。假定收儲機構確定為農村集體性質的供銷合作社，此時，存在的關鍵問題主要包括三個方面。

（一）儲備土地再利用身份限制問題

農村儲備土地再利用、優化配置過程，必然涉及非農村集體經濟組織或成員使用農村建設用地的問題，但我國目前的法規對農村建設用地的利用有身份限制，必須是農村集體經濟組織或成員。如果收儲制度嚴格遵照身份限制的規定實施，本儲備土地再利用優化、高效配置及市場價值均無法實現，節約集約用地等政策目標自然無法實現，農村建設用地收儲制度很難全面、有效實施。同時集體性質的建設用地在融資方面如銀行抵押貸款也受到嚴格限制。

圖1 土地儲備流程

但這些問題正是農村土地制度改革重點要解決的問題。目前國家在33個縣市區進行農村土地改革試點，身份的限制問題得到非常有效的解決，下一步立法修改的可能性極大。另一方面國家目前開展的城鄉建設用地掛鉤試點，事實上也是將農村建設用地置換城鎮建設用地，在表面上不突破現行法規規定，有效、巧妙地突破了現行農村建設利用的身份限制。

綜上，這個問題雖然存在，但前景光明，現時實施農村土地收儲制度，建議采用兩個路徑：一是在建立實施農村建設用地收儲制度的同時，爭取國家、省農村土地制度綜合改革試點，全國人大已明確試點地方暫停農村建設用地利用流轉的限制性條款；二是利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，將所有收儲的存量建設用地宗地全部包裝為增減掛鉤項目進行再開發利用。

（二）儲備資金籌措及資金平衡問題

建立實施農村建設用地收儲制度，需要大規模的資金投入，資金來源及資金平衡是農村建設用地收儲制度建立及可持續發展的關鍵。

資金投入單純依靠政府公共財政投入或村集體經濟組織投入是不現實的，比較可行的方式是政府投入一定規模的啟動資金，村集體經濟組織按自愿原則投入部分資金，同時引進社會資本，采用PPP融資模式籌措部分資金。黨的十八大以來國家出臺了一系列促進PPP融資模式的政策，鼓勵社會資本進入到公共產品建設及服務投資領域，為收儲制度實施資金籌措提供了良好的機遇。運作過程可通過儲備土地抵押籌措資金。這里需要特殊說明的是，財政部、國土資源部、人民銀行、銀監會《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）明確自2016年1月1日起，各地儲備機構不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。但如果收儲機構采用供銷合作社實施模式，應當不在禁止之列，供銷合作社是服務農村的集體所有制性質機構，屬于國家重點支持的單位，同時發揮農村集體建設用地融資功能是農村土地制度改革的重要方向，收儲過程利用儲備的集體建設用地底押籌措資金符合改革的方向。技術層面儲備的集體建設用地，產權整理后直接按正常的土地登記，產權人為供銷合作社，不一定加儲備土地的字樣，避免與國有土地儲備混淆。

2.資金平衡

實施農村建設用地收儲制度資金支出主要是四個方面：一是土地收購資金；二是儲備土地前期整理費用；三是戰略投資機構、村集體投入資金回報及銀行貸款或其它融資方式利息成本；四是儲備土地管理及機構運作費用。收儲制度實施的收益包括耕地補充指標交易、周轉指標交易及城鄉建設用地增減掛鉤項目實施等方面獲得的收益。農村建設用地收儲制度實施，整體上應追求資金平衡，否則不可持續。

資金平衡技術操作層面首先是要做好長期、短期規劃及年度計劃，合理控制收儲規模及資金投入時序，協調好收儲規模與前期整理規模、再開發利用規模的平衡關系；其次是控制好收儲成本，堅持農村集體經濟組織或農民自愿，按現用途客觀市場價格收購，不能為了推進收儲隨意提高收購價格；再次儲備土地再開發利用，發揮市場機制作用，集約高效配置儲備土地，充分顯現儲備土地再開發利用價值。

（三）土地利用總體規劃的限制問題

現行的土地利用總體規劃編制及實施管控，雖然有城鄉建設用地規模總量控制指標及存量盤活的理念，但總體強調的是新增建設用地利用及管控，對于存量建設用地盤活存在較多約束。例如，許多地區由于耕地、基本農田控制目標高，基本農田的硬性約束強，若全面推進實施農村建設用地收儲制度，可能會出現存量盤活復墾的新增耕地不能及時補劃或置換為基本農田，結構、空間優化調整沒有騰挪空間等問題。國家層面在理念上已充分認識到這些問題，相信新一輪土地利用總體規劃將會在技術落實層面取得重大進展。

此外，在保障國家土地利用戰略目標預期實現的條件下，還需爭取三個方面的政策支持：一是在嚴控城鄉建設用地總規模的約束條件下，新增建設用地空間（或擴展邊界）適當擴大，保留一定程度彈性，最大程度發揮增量撬動存量機制。二是在保障基本農田數量不減少，質量及連片程度不斷提高的約束條件下，允許劃定二類基本農田整備區及對應的城鄉建設用地增減掛鉤建新區，城鄉建設用地增減掛鉤建新區兩個區規劃地類按現狀統計。允許適時調整基本農田布局，復墾新增耕地及時補劃為基本農田，城鄉建設用地增減掛鉤建新區在滿足基本農田補劃的前題條件下允許占用。三是允許復墾指標臺賬式管理，城鄉增減掛鉤實施一對多方式管理，即一個建新安置區，對應臺賬的多個復墾地塊。