城市增長視角下土地利用總體規劃的效果評價

陳哲

摘要：本文使用協調度模型，以南京市為例，通過計算城市用地增長總量、強度、效益和用地結構的協調程度，表現土地利用總體規劃對于城市增長的影響。結果表明本輪土地利用總體規劃對于土地利用的調控方式在延續了其一貫以來思路的基礎上，將重點放在了對用地總規模和增量的指標限定、以及中心城區范圍劃定兩個方面，對城市增長總量進行了有效的控制，同時增加了兩項效率調控指標，對城市用地的強度也有明顯的調控作用。然而，由于欠缺對城市內部土地利用方式的直接調控措施，影響了規劃實施后城市增長各方面要素的協同調控績效。因此，規劃今后的修編側重點應放在科學預測城市增長的規模、強化增長邊界內的用地管控上，并且在編制和實施過程中注重與其他部門聯動管理。

關鍵詞：土地規劃；城市增長調控；績效評價

中圖分類號：F301.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-0-03

一、引言

城市土地是國民經濟二三產業發展的重要載體和資源資產[1]，是城市存在和發展的物質基礎。隨著經濟持續高速增長，中國城市的人口與建設用地規模都在迅猛增長，自2000-2013年間，中國城市化率從36.22%增長至53.7%，城市建設用地面積以每年1991km2的速度遞增，城市增長與土地資源短缺的矛盾日益突出。2015年12月的中央城市工作會議上，城市的發展模式的轉變和管理方式的優化被重點提出，“精明增長”、“緊湊城市”理念被強調，因此，如何在遵循經濟社會發展規律的同時對城市增長進行有效管控，引導城市土地合理布局、理性擴張，已成為當前研究的熱點。本研究基于《土地利用總體規劃（2006-2020）》，探討本輪規劃修編以來對于城市增長的調控作用有多大？能否將我國城市增長由增量增長模式向存量增長模式進行調整？基于這些問題，本文第二部分回顧國內外學者的主要研究成果，第三部分與第四部分利用協調度模型，通過計算城市用地增長總量、強度、效益和用地結構的協調程度，表現土地利用總體規劃對于城市增長的影響，最后提出政策建議。

二、研究方法

1.指標設計和模型構建

土地利用總體規劃對于城市增長的調控體現在對于城市用地增長的速度、數量、類型、模式和質量的控制上[2][3]。其影響具體表現在：有效控制增長總量，提高增長強度和效益，以及優化土地利用結構四個方面，本研究將其評價指標體系設計如表1。

（1）綜合評價。通過線性加權和法計算分別對4個指標進行評價。

由于城市增長包含的4個評價指標之間是不能相互替代的，所以本文采用加權連乘法計算4個指標的綜合水平。

（2）評價指標協調程度。通過分析城市用地增長總量、強度、效益和用地結構的協調程度來評價土地利用總體規劃對城市增長的調控作用，計算評價指標的協調度指數[4]。

式中，CD值越大，即Cmin與Cmax越接近，則意味著在這個時間斷面上4個評價指標的水平彼此越相近，協調程度就越高，反之CD值越小，意味著4個評價指標的水平參差不齊，協調程度越低，0< CD<1。

2.總量指標

從土地資源利用的角度來看，衡量城市增長總量變化主要涉及到城市土地利用變化的絕對數值，即城市建成區的規模總量和擴張速度的變化。此外，針對不同人口規模的城市，可以采用城市擴展系數（Urban Expansion Coefficient）作為衡量城市增長規模的變量指標，即為城市增長率與城市人口增長率的比值，衡量標準值一般采用城市擴展系數為1. 12的國際臨界標準[5]。若該系數大于1.12，表示該城市的土地利用呈現粗放利用模式，用地增長速度超出了城市擴展的合理范圍；若該系數小于1.12，則表示該城市的土地利用呈現集約節約利用模式，屬于精明增長的范疇。

3.強度指標

在城市土地利用過程中，增長總量體現了城市土地利用水平方向的發展，而增長強度體現了土地利用垂直空間方向的開發利用程度[6]。城市增長強度的衡量標準為城市容積率（Urban Floor Area），是指城市房屋總建筑面積與城市建設用地的比值。城市容積率則體現的是城市區域內的土地開發強度。一般而言，城市容積率越大，表明城市增長強度越高；城市容積率越小，表明城市增長強度越低。

4.效益指標

效益評價是衡量城市增長是否高效的重要標準。土地利用規劃的目標效益包括經濟效益、社會效益和生態效益[7][8]，本研究選取了4項衡量指標，分別對土地利用規劃實施后，城市土地利用數量的變化及其產生的經濟、社會和生態產出做出判斷。其中，地均二三產業產值和地均財政收入2項指標表達城市用地增長的經濟效益；地均二三產業就業人數表達城市用地增長的社會效益；人均綠地面積表達城市用地增長的生態效益。在各效益指標進行標準化的基礎上，計算指標的綜合熵值可以體現城市用地增長的效益。

5.結構指標

城市增長調控應該有利于城市緊湊度的提高，而城市緊湊度可以通過城市土地利用結構信息熵表示[3]。假定一個城市的建設用地面積總量為A，根據職能分為N種地類，每種地類面積為Ai（i=1，2，…，N），則可以得出各類土地面積的比例為：Pi=Ai/A=Ai/，顯然，土地利用結構的信息熵為：

熵值的大小反映城市土地職能類型的多少和其面積分布的均勻程度。一般而言，熵值越高，土地構成種類越齊全，各類用地面積的差別越小。當A1=A2=…=AN=A/N時，最大熵為：Hm=logN。

基于信息熵公式，定義城市土地利用構成的均衡度（又可稱集中度）：

測算出土地利用規劃實施前后土地利用結構的均衡度，可以間接反映土地利用總體規劃對城市增長的調控績效，均衡度越高，表明城市增長越緊湊 [9]。

三、評價結果分析：以南京市為例

本研究選取土地利用與經濟發展相互作用最為強烈的典型地區南京作為案例城市，選取自2005年到2014年規劃實行的9年間城市增長總量、強度、效益與土地利用結構的相關數據，分析《南京市土地利用總體規劃（2006-2020年）》（以下簡稱《規劃》）對南京城市增長的影響。

通過測算南京市城市用地增長總量、強度、效益和用地結構的綜合得分，并計算四者之間的協調度，分析《規劃》實施的9年間對城市增長的調控作用，結果表明：（1）《規劃》通過總量、增量和效率指標，對于城市增長過程中用地規模的控制和用地強度的提高有著強有力的促進作用，并對城市土地利用結構的均衡發展也有一定的積極影響；（2）隨著土地對社會經濟發展的影響越來越大，《規劃》對于南京城市增長的調控，間接的影響到社會經濟生態效益的增加，且這種影響呈現明顯遞增趨勢；（3）觀察協調度得分可見，本輪《規劃》對于土地利用的調控方式延續了土地利用總體規劃一貫以來思路的基礎上，將重點放在了對用地總規模和增量的指標限定、以及中心城區范圍劃定兩個方面，對城市增長總量進行了有效的控制。同時增加了兩項效率調控指標（人均城鎮工礦用地和二三產業增加值耗地量），對城市用地的強度也有明顯的調控作用。然而，本輪規劃依舊欠缺對城市內部土地利用方式的直接調控措施，影響了《規劃》實施后城市增長各方面要素的協同調控績效。

四、結論和討論

根據對實證城市的研究分析，對土地利用總體規劃今后修編提出以下建議：

1.科學預測城市增長的規模，強化用地增長邊界的管控作用

科學的預測土地需求，充分考慮城市增長可能帶來的各種土地問題，包括交通、住房等與土地利用有關的問題，并根據當地的生態承載力加以考慮，安排一定時期內合理的城鎮建設用地指標，以此為基礎在規劃圖上劃定具有控制意義的城市增長邊界。強調規劃對于城市中心城區的控制，將中心城區的管理變為城市增長邊界的管理，嚴格控制建設用地總規模和空間范圍，根據用途最佳、效率最高、效益最大的原則統籌安排各類建設用地，合理安排產業布局，不斷優化用地結構，促進資源的配置與利用。

2.增強對城市用地增長強度和結構的管控措施，通過優化布局、盤活存量等手段統籌安排增長邊界內部各類建設用地、解決發展用地

一方面，規劃劃定功能分區，實行差別化土地管理政策，提高存量土地的保有成本，適時提高城鎮土地使用稅標準，迫使低效用地單位主動退出土地，促進產業轉型升級和創新發展能力的提升，轉變土地利用方式；另一方面，規劃中加強對土地立體開發模式的探索，拓展資源利用空間，實現從地表向地下延伸，鼓勵地下空間合理利用。

3.促進土地利用總體規劃與其他各部門相關規劃相協調

推動傳統規劃模式向協商型規劃轉變 [10]，由政府牽頭，實現“多規融合”，突破國土部門單一管理局面，推動城市用地相關各政府部門共同參與，形成多部門聯動的土地利用管理體系。將“多規融合”的核心放在增長邊界的劃定上，強化邊界管控和用途管制，優化邊界內部的用地格局，將城鎮建設控制在增長邊界內。

參考文獻：

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[10]魏廣君，董偉，孫暉.“多規整合”研究進展與評述[J].城市規劃學刊，2012（1）：76-82. [Wei Guangjun， Dong Wei， Sun Hui. A Rview of Researches on Spatial Planning Coordination [J]. Urban Planning Forum， 2012（1）：76-82.

作者簡介：陳 哲，講師，博士，主要從事區域規劃與城市管理研究。