行政區劃調整背景下服務型鄉鎮政府建設探討

周丹

摘要：黨的十八大提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的戰略目標。全面加強服務型鄉鎮政府建設，是切實提升政府管理能力、提升群眾滿足感獲得感的現實需要。本文以衡陽市為例，探討行政區劃調整給服務型鄉鎮建設帶來的機遇與挑戰，并提出服務型鄉鎮政府建設的實現途徑：一是精簡機構，提高鄉鎮的資源配置能力；二是加強鄉鎮干部隊伍建設；三是著力夯實鄉鎮服務保障。

關鍵詞：行政區劃調整；服務型；鄉鎮政府

中圖分類號：D63 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-0-02

黨的十八大提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的戰略目標。鄉鎮政府是我國現行行政體制中最基層的一級政權， 承擔著轄區內政治、經濟、文化等各項事務的服務和管理任務。2015年，湖南省衡陽市委、市政府按照中央、省委的部署要求，開展了新一輪鄉鎮行政區劃改革，通過大力撤并鄉鎮，鄉鎮的面積增加了、人口增多了、服務范圍擴大了，重塑了縣城、鄉鎮和建制村的空間布局，但鄉鎮政府的服務能力未能完全適應行政區劃調整，鄉鎮政府的服務能力與廣大人民群眾公共服務需求之間的矛盾日益突出。因此，全面加強服務型鄉鎮政府建設，是提高政府的管理能力，提升老百姓的滿意度和獲得感的現實需要，進而實現國家的長治久安。

一、行政區劃調整給服務型鄉鎮建設帶來的機遇與挑戰

（一）機遇

1.有利于拓寬鄉鎮發展空間。在本輪鄉鎮區劃調整中，衡陽市原有184個鄉鎮，合并為147個， 減幅為20.11%，主要通過將面積相對較小、地理位置相鄰的2個鄉鎮合并為一個鄉鎮，“三合一”鄉鎮有4個，“四合一”鄉鎮有1個。通過區劃調整，鄉鎮框架進一步拉大，比如，車江、云集、向陽三個鄉鎮合并設立新云集鎮后，總面積達到296KM2，人口數達到15萬余人。鄉鎮可以充分、全面的對所有區域進行分析，然后確定相應的發展理念，并對功能進行準確的定位，保證各個區域之間能夠相互支撐和想回融合，不僅能夠突出各區域的特色，還能夠實現各區域的協調、可持續發展。同時，在鄉鎮建設新跨越階段，通過不斷的擴大鄉鎮的規模能夠使鄉鎮的綜合承載服務能力得到明顯增強，將讓更多的老百姓能夠享受更加完善、更加便捷、更加高效的公共服務，民生需求得到切實改善。

2.有利于優化資源配置。實現生產要素合理配置和資源有效利用，增強鄉鎮政府公共服務能力，是本輪區劃調整帶來的另一個機遇。因此，鄉鎮政府需要對各種配置和資源進行整合，集中物力、財力以及人力等進行公共服務配套設施的購置和建設。在中心城區，需要將經濟核心增長和城郊鄉鎮進行有效的對接，例如，新湘街道和東陽渡街道合并，成立東陽渡街道，松木鄉并入黃沙彎街道。在區域對接的過程中，還需要對產業的發展空間進行拓展，堅持“強強聯合”的原則，對各生產要素進行整合和聚集，不斷的擴大中心集鎮和現場規模，例如對吳集鎮、莫井鄉、德圳鄉以及栗木鄉進行合并，成立吳集鎮，將中心集鎮最做強、做大①。

3.有利于加速城鎮化進程。推進城鎮化是擴大內需、調整經濟結構、轉變經濟發展方式的重要起點。這也是促進區域協調發展、城鄉發展、社會和諧的有效途徑。通過產業轉移、人口轉移、農業現代化、城鄉發展等方面的城市化，提高城鎮化水平，有助于提高經濟發展質量。衡陽市的城鎮化率目前約為51.07% 全省排名第6位，這次區劃調整為進一步提升衡陽市城鎮化水平奠定了良好的基礎。

（二）挑戰

1.公共服務能力不足。行政區劃調整后的鄉鎮政府，一是服務體系不健全。鄉鎮的公共服務體系，涉及到很多方面，包括農村的教育、醫療保障，農業科學技術的推廣，農村基礎設施的完善，生態環境的保護等等。當前鄉鎮的公共服務供給，不僅總量不足，質量也不夠，供給方式相對比較單一，造成了整個公共服務體系的不健全。②二是鄉鎮財力不足的問題。鄉鎮政府普遍存在財政緊巴的狀態。由于農村稅費改革，鄉鎮政府財政收入明顯減少，另外上級政府有時也會減少對鄉鎮的支持資金，鄉鎮財政收入少，勢必影響鄉鎮政府的公共服務能力；其次鄉鎮政府的財政收入與財政支出不對等，行政體制無形中就是要求下級必須盡一切可能完成上級的要求，但由于鄉鎮政府的收入有限，有的要求或指標需要非常費力才能完成，自然造成了政府財政壓力的增加。三是鄉鎮管轄半徑增大。對于合并鄉鎮特別是“三合一”“四合一”鄉鎮的老百姓來說，由于距離遠了，到合并后的鄉鎮政府辦事沒有以前方便，一定程度增加了農民辦事難和經濟負擔。合并后鄉干部下村組的距離增加，以前騎自行車就能辦到的事現在卻成為不現實，無形中交通費和通訊費增加加重了干部的個人負擔。

2.服務群眾動力不足。任何政策需要依靠人的力量來開展，政府管理人員行使國家賦予的權力，應該按照法律法規及有關規定處理和反饋人民的訴求。行政區劃調整后的鄉鎮政府，給鄉鎮干部帶來一定的挑戰。一是服務意識問題。部分鄉鎮干部沒有認識到鄉鎮區劃調整帶來的機遇，沒有認識到建立服務型政府的重要性，很多鄉鎮干部還是按照之前的一些執政理念辦事，安于現狀，缺乏創新意識，也不能夠很好地理論聯系實際，在處理棘手問題的時候缺乏靈活性，群眾滿意度不高。二是積極性問題。合并后的鄉鎮領導職數明顯下降，雖然衡陽市委、市政府通過不適宜擔任現職調整一批、解決職級待遇退出一批、機關交流一批等“五個一批”制度，有效緩解了鄉鎮領導干部職數消超難的問題，但干部總量沒有減少財政壓力并未減輕，而干部的安排、安置則出現新的矛盾和產生負面影響，一定程度影響了干部干事創業和服務群眾的積極性。

二、服務型鄉鎮政府建設的實現途徑

（一）精簡機構，提高鄉鎮的資源配置能力

一方面，整合內設機構職能。整合鄉鎮內設機構和事業站所，實行集中辦公，推進“一站式”服務，提高辦事效率。各內設機構和事業站所的人、財、物、事一律由鄉鎮黨委、政府管理，縣市區直部門負責業務指導，其主要負責人由鄉鎮黨政班子成員兼任。另一方面，積極下放鄉鎮管理權限。加大行政審批事項清理力度，將能下放給鄉鎮審批的事項全部下放，可委托鄉鎮行使的行政權力盡量委托鄉鎮。工商、稅務、公安、國土、教育、衛生、司法等鄉鎮派駐機構，每年要定期向所在鄉鎮人大述職，其年度考核必須聽取所在鄉鎮的意見，主要負責人的任免必須事先書面征求所在鄉鎮黨委的意見。對工作不力、群眾意見較大的行業管理站所，鄉鎮可要求其主管部門進行整改，必要時可要求調整其主要負責人。③

（二）加強鄉鎮干部隊伍建設

鄉鎮干部在基層，他們是地方治理的骨干，鄉鎮干部的綜合素質關系到他們服務基層人民群眾的質量和水平，直接關系著服務型鄉鎮政府建設的好壞。一是嚴格干部管理工作。不斷改進干部作風，嚴格執行工作、考勤、病事假等相關制度，切實解決鄉鎮干部“走讀”問題。堅持和完善鄉鎮干部蹲點包村、聯系貧困戶、民情走訪等制度，加強黨與人民群眾的血肉聯系。堅決防止損害群眾利益的行為，嚴肅查處違紀違法違規案件。

二是保持干部隊伍相對穩定。鄉鎮新錄用公務員在鄉鎮工作不滿5年的，原則上不得交流到市、縣直部門或調離。市、縣機關新錄用的公務員，沒有基層工作經歷的，應當有計劃地安排到基層掛職鍛煉。鼓勵在鄉鎮鍛煉的公務員延長在鄉鎮特別是邊遠鄉鎮鍛煉的時間，扎根鄉鎮工作。

三是加大干部選拔使用力度。堅持干部提拔任用向基層傾斜，使鄉鎮成為培養鍛煉干部的重要基地。縣級機關提拔副科級以上領導干部，具有鄉鎮工作經歷的干部應占有一定比例。調整縣市區直單位主要領導職務時，優先考慮具有鄉鎮工作經歷的干部。縣市區黨政領導班子成員，應優先從具有鄉鎮黨政正職經歷的干部中考慮。④

（三）著力夯實鄉鎮服務保障

一是加大財政支持力度。加大對鄉鎮的財政轉移支付力度。對為重點項目、重點工作作出重大貢獻的鄉鎮，采用以獎代補形式給予經費補助。按照“一事一議”的原則，對鄉鎮新增事權下劃專項補助。加大對鄉鎮運轉經費的保障力度，與縣級財政支出水平基本配套并逐年遞增，確保鄉鎮年人平辦公經費略高于縣市區直機關標準。加大黨代表、人大代表、政協委員在鄉鎮、村活動經費和聯系群眾工作經費的保障力度。縣級財政嚴格按照核定的編制數量對鄉鎮實行全額撥款。加強對鄉鎮財政預算決算編制、國有資產、鄉鎮債權債務、鄉鎮單位財務的管理和財政性資金的監督。二是加強農村基礎設施建設。鄉鎮政府需要對當地農村經濟發展的實際狀況進行全面的分析，將促進農業發展的農業基礎設施建設作為重點，并以此為突破口確定未來工作的目標，將有限的財力用于農業基礎設施的采購和建設，同時還應該強化廣大農民群眾的科學技術、知識教育工作，推廣和應用農業新技術、新設備，為區域農業發展創造良好的條件。鄉鎮政府還需要從整體角度出發，實現區域農業的綜合規劃和開發，為農業生產和農民生活質量的提高創造良好的條件。三是規范考核評比工作。堅決清理和規范對鄉鎮的評比達標表彰活動，將基層黨建、黨管武裝、安全生產、綜治維穩、民生實事、糧食生產、森林防火、環境整治、計劃生育、信訪事項辦理情況群眾滿意度測評工作列為上級黨委、政府對鄉鎮的重點考核內容，不得隨意擴大評比檢查的內容和范圍，不屬于鄉鎮職能的事項，不得列入考核范圍。

注釋：

①唐海強.我市鄉鎮行政區劃調整方案確定.衡陽日報.

②孫惠.新農村建設背景下鄉鎮服務型政府建設研究.南京大學碩士論文.

③中共衡山縣委、衡山縣人民政府關于印發《衡山縣鄉鎮機構改革實施方案》的通知.

④關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見.人民日報.

作者簡介：周 丹（1981-），女，湖南岳陽人，湖南工學院教師，碩士，講師。