泉州特大鎮(zhèn)公共服務(wù)現(xiàn)狀及對策研究

【摘要】建立多元治理主體，讓市場、社會組織與政府共同參與公共服務(wù)治理已成為一種所趨。本文在分析了泉州市特大鎮(zhèn)公共服務(wù)的現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上，認為特大鎮(zhèn)應(yīng)該充分發(fā)揮試點鎮(zhèn)的優(yōu)勢，通過轉(zhuǎn)變政府觀念、健全法制體系、搭建利益訴求平臺、培育社會組織等方式引導(dǎo)市場、社會組織、公民參與特大鎮(zhèn)公共服務(wù)，解決特大鎮(zhèn)人大衣小的困境，提高公共服務(wù)水平。

【關(guān)鍵詞】特大鎮(zhèn) 公共服務(wù) 多元治理主體

2010年以來，根據(jù)國家關(guān)于推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的相關(guān)指示，福建省委以試點鎮(zhèn)的方式在全省范圍內(nèi)先后設(shè)立了40個試點。其中，泉州市公設(shè)有晉江陳埭鎮(zhèn)、南安水頭鎮(zhèn)、石獅靈秀鎮(zhèn)等21個試點。21個試點鎮(zhèn)都普遍存經(jīng)濟快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平高、外來人口多等特征。如晉江陳埭鎮(zhèn)，作為晉江市的第一大鎮(zhèn)，其財政收入約占全市的六分之一，高達二十幾億，常住人口四十多萬，其中外來人口三十幾萬。開展試點工作以來，泉州市個試點鎮(zhèn)都圍繞擴權(quán)、機構(gòu)設(shè)置、創(chuàng)新人員編制、理順條塊關(guān)系等重點不斷深化改革，但不管改什么，如何改，最終目標(biāo)都離不開提升公共服務(wù)水平。

一、泉州特大鎮(zhèn)公共服務(wù)的現(xiàn)狀

為改善特大鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平，自開展試點改革工作以來，泉州市各試點鎮(zhèn)在重新認識服務(wù)對象的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新服務(wù)方式，提升公共服務(wù)的能力，整合服務(wù)項目，提高公共服務(wù)總量。上級政府相關(guān)行政部門通過下放管理權(quán)限的方式，擴大試點鎮(zhèn)的行政權(quán)，如晉江市下放給陳埭鎮(zhèn)141項行政審批權(quán)，安溪縣下放39項行政審批權(quán)給鳳城鎮(zhèn)；各試點鎮(zhèn)設(shè)立鎮(zhèn)級服務(wù)中心，安排一些部門進駐服務(wù)中心，將下放的權(quán)限進駐鎮(zhèn)級服務(wù)中心，實施“前臺”與“后臺”、“一站式”服務(wù)，對部分未下放的權(quán)限而當(dāng)?shù)毓娪执_實有需要的服務(wù)，一些鎮(zhèn)則采取代辦服務(wù)方式。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，鎮(zhèn)政府在原有設(shè)施的基礎(chǔ)上，整合部分私立學(xué)校、醫(yī)院、衛(wèi)生所、養(yǎng)老院等以滿足外來常住人口的公共需求。在創(chuàng)新服務(wù)方式方面，各鎮(zhèn)政府以購買的方式將環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等委托給企業(yè)或行業(yè)協(xié)會。

二、泉州特大鎮(zhèn)公共服務(wù)的問題及原因

通過近五年的改革創(chuàng)新，泉州市各特大鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的能力有了很大的提升，在一定程度上能夠滿足特大鎮(zhèn)等對公共服務(wù)提出的需求。但是，由于經(jīng)濟發(fā)展速度迅猛、城鎮(zhèn)化進程快、現(xiàn)有公共服務(wù)管理體制等原因，泉州市下轄的特大鎮(zhèn)政府所提供公共服務(wù)的總量、質(zhì)量等都無法很好適應(yīng)特大鎮(zhèn)的實際需求，而且缺乏“個性”和“動態(tài)性”，與改革的要求還有很大的差距。

（一）存在的問題

目前，泉州市下轄各特大鎮(zhèn)存在的公共服務(wù)能力及水平雖然有差異，但也存在共同的問題。其共同問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：

以經(jīng)濟為中心，服務(wù)內(nèi)容單調(diào)。泉州市下轄的特大鎮(zhèn)都是因為經(jīng)濟發(fā)達，輻射力強而加快了城鎮(zhèn)化進程的。經(jīng)濟發(fā)展帶來大量人口聚集，并對傳統(tǒng)的公共服務(wù)提出新的要求；而經(jīng)濟發(fā)達，人民生活富裕，這又使鎮(zhèn)民需要更多、更多樣化的公共服務(wù)項目和更高的服務(wù)水平。但是，上級政府在下放權(quán)限、鎮(zhèn)政府在構(gòu)建鎮(zhèn)級服務(wù)中心時，其服務(wù)項目及服務(wù)內(nèi)容更多針對的是企業(yè)，關(guān)注的重心還是經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)福建省委編辦相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計，泉州市多數(shù)特大鎮(zhèn)上級政府下放權(quán)限涉及的領(lǐng)域主要包括經(jīng)濟發(fā)展與改革局、規(guī)劃局、市場監(jiān)管局、國土資源局，而諸如義務(wù)教育、養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面服務(wù)則涉及的比較少。此外，從調(diào)查結(jié)果來看，大多數(shù)試點鎮(zhèn)雖設(shè)有圖書館、文化站、體育館等文體設(shè)施，但其實多數(shù)為擺設(shè)，并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

“全能政府”，社會參與水平低。與傳統(tǒng)的管制型、全能型政府不同，進行特大鎮(zhèn)體制改革的目的就是為了構(gòu)建適合市場經(jīng)濟的政府框架，以服務(wù)的理念服務(wù)社會，引導(dǎo)社會參與公共服務(wù)管理，建設(shè)服務(wù)型政府、引導(dǎo)型政府。但是在實際改革過程中，特大鎮(zhèn)依然沒有改變“全能”、“無限”的傳統(tǒng)認識，仍然對公共服務(wù)大包大攬。在近五年的改革中，泉州市各特大鎮(zhèn)向社會購買公共服務(wù)的領(lǐng)域幾乎極限在園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生兩方面；而教育、尤其是初高中教育、社會保障、金融保險等仍基本上由政府提供。市場和第三方組織在公共服務(wù)供給與治理方面依然空白。政府為特大鎮(zhèn)居民提供想當(dāng)然的服務(wù)，鎮(zhèn)上居民也只有接受政府自上而下安排的服務(wù)，政府基本上沒有引導(dǎo)社會公眾參與的意識。因此，居民難以有機會參與到公共服務(wù)的供給環(huán)節(jié)。

供需不對稱，服務(wù)質(zhì)量差。泉州市市、縣政府在對特大鎮(zhèn)體制進行改革的過程中，更主要的是以鎮(zhèn)政府提供的意見需求為參考自上而下提供公共服務(wù)。特大鎮(zhèn)居民由于經(jīng)濟發(fā)展水平高、資信發(fā)達，要求更多的公共服務(wù)項目和更高質(zhì)量的服務(wù)水平等，利益需求日益多樣化。然而，泉州市各級政府對百姓最需要什么、具體要求是什么并不是很了解。所以，雖然泉州下轄的各特大鎮(zhèn)政府都在竭盡所能地為百姓做些事實，但由于未完全了解和滿足特大鎮(zhèn)公共服務(wù)的各種需求，最終導(dǎo)致公眾的不滿意，出現(xiàn)“政府失靈”。

（二）原因分析

第一，未走出傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管”的理念，服務(wù)意識薄弱。為人民服務(wù)的服務(wù)理念是服務(wù)型政府總的指導(dǎo)思想，它引導(dǎo)著政府及其工作人員的行為與追求。泉州市特大鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化水平都比較高，有的已經(jīng)達到縣級市的標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)特大鎮(zhèn)的居民也應(yīng)享受縣級市的公共服務(wù)。但在實際服務(wù)過程中，泉州市各特大鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)政府并沒有很大的區(qū)別，并未體現(xiàn)其試點鎮(zhèn)的特點，仍然存在“門難進、臉難看、事難辦”等現(xiàn)象，管人、管單位、管企業(yè)等過分強調(diào)控制力，服務(wù)理念不夠深入，對公共服務(wù)的功能重視度不夠。

第二，人員編制不足，服務(wù)主體素質(zhì)低。泉州市各特大鎮(zhèn)由于其經(jīng)濟發(fā)達、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、常住人口多而具有一些“特殊性”：與一般基層政府相比，它面對的服務(wù)范圍更廣，需要提供更多的服務(wù)項目、更高的服務(wù)質(zhì)量。

第三，鎮(zhèn)——社區(qū)——村關(guān)系沒有進行相應(yīng)改革，公眾利益訴求表達不暢。泉州市特大鎮(zhèn)行政管理體制的改革中并沒有觸及傳統(tǒng)鄉(xiāng)村和社區(qū)治理模式。特大鎮(zhèn)的社區(qū)、村缺少相應(yīng)的平臺，社區(qū)居民、村民反映利益訴求的渠道少，辦理相關(guān)服務(wù)項目不夠便利。

第四，社會參與機制不健全，市場和第三方組織參與不足。泉州市特大鎮(zhèn)最顯著的特征就是輻射力、聚集力強。因此而引發(fā)的一系列問題不是只由政府包攬就能解決車大馬小、人大衣小的問題，況且政府的能力有限，根本不可能包攬一切。而一些社會團體、市場等完全有能力完成部分政府很難顧及的事務(wù)。

三、培育多元治理主體，提升公共服務(wù)能力

泉州市作為福建省推進小城鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重點，在改革過程要根據(jù)特大鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達、人口多等因素，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，調(diào)整服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新服務(wù)方式，構(gòu)建社會多元主體參與的公共服務(wù)供給與保障機制。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，建設(shè)引導(dǎo)型服務(wù)政府

轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變觀念。理念先行，只有形成新的理念，從根本上建設(shè)引導(dǎo)型服務(wù)政府，才能從根本上解決特大鎮(zhèn)的公共服務(wù)問題。泉州各特大鎮(zhèn)的行政管理體制改革在一定程度上改變了“條條強”、“塊塊弱”、“鄉(xiāng)政府擔(dān)責(zé)，權(quán)在上級”的現(xiàn)象。權(quán)利下放使得特大鎮(zhèn)政府具有更多為當(dāng)?shù)厝嗣穹?wù)的權(quán)利，要更好發(fā)揮這些權(quán)利的作用就必須轉(zhuǎn)變觀念。

首先，特大鎮(zhèn)政府、各上級政府必須重新認識特大鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵，真正從管理控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)服務(wù)。由于人員等各種資源有限，泉州市特大鎮(zhèn)政府要改變給予公共服務(wù)的思想，樹立引導(dǎo)社會多元主體參與特大鎮(zhèn)公共服務(wù)治理的新理念，為市場、第三方組織、公眾參與公共服務(wù)治理服務(wù)。

其次，強化鎮(zhèn)政府工作人員的服務(wù)意識。政府的權(quán)利、政府的服務(wù)最終都必須由鎮(zhèn)政府一線工作人員代表實施，鎮(zhèn)政府工作人員的服務(wù)態(tài)度是政府服務(wù)意識最直接的表現(xiàn)。因此，必須加強鎮(zhèn)政府工作人員的思想建設(shè)，強化其服務(wù)意識，尤其是要注意強化編外聘用人員服務(wù)意識。因為從調(diào)查結(jié)果來看，泉州各特大鎮(zhèn)的編外聘用人員比較多，有的甚至是在編人員的好幾倍，如陳埭鎮(zhèn)的編外人員有三百多人，安海鎮(zhèn)也達到兩百五十多人，而編制內(nèi)人員僅五十人，龍湖鎮(zhèn)、金井鎮(zhèn)等五個鎮(zhèn)的編外人員也有一百多人。這些編外人員基本上都直接面對服務(wù)對象，其服務(wù)意識、服務(wù)態(tài)度對政府公共服務(wù)水平至關(guān)重要。

（二）加強法制建設(shè)，完善社會參與機制

法律是最有力的保障手段。泉州市要充分體現(xiàn)試點的優(yōu)勢，在購買公共服務(wù)、引導(dǎo)社會參與方面試著建立比較完善的保障體系。對特大鎮(zhèn)公共服務(wù)的治理要實現(xiàn)社會與政府、政府與市場，公民與政府的合作，泉州市可以通過頒布相關(guān)規(guī)章制度，將市場、第三方組織、公眾等參與特大鎮(zhèn)公共服務(wù)進行制度化。同時，要加快構(gòu)建鎮(zhèn)政府對市場和第三方組織參與公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督體系。這樣既發(fā)揮了市場及社會團體在公共服務(wù)領(lǐng)域方面的專長，使所提供的公共服務(wù)質(zhì)量更高，又緩解了鎮(zhèn)政府人大衣小的困境，同時又發(fā)揮了政府的監(jiān)督引導(dǎo)職能。

（三）構(gòu)建群眾訴求平臺，拓寬公眾利益表達渠道

特大鎮(zhèn)要真正掌握百姓的需求，就要根據(jù)實際情況搭建多種形式的溝通平臺，拓寬公眾利益表達渠道。信訪、意見箱等傳統(tǒng)的意見表達渠道應(yīng)該隨著信息網(wǎng)絡(luò)時代的到來而有所改變。泉州特大鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府一方面可以構(gòu)建自己的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺，直接與鎮(zhèn)級服務(wù)中心對接，實行實時在線服務(wù)；一方面可以在企業(yè)、社區(qū)、村莊等成立協(xié)會，深入收集百姓的利益訴求。此外，要關(guān)注一些與民生息息相關(guān)的重點領(lǐng)域，如與外來務(wù)工人員相關(guān)的子女上學(xué)、醫(yī)療養(yǎng)老等問題，要求企業(yè)與社區(qū)的協(xié)會更多關(guān)注與維護外人務(wù)工人員的利益，消除服務(wù)盲區(qū)。

（四）培育社會參與能力，實現(xiàn)服務(wù)主體多樣化

公共服務(wù)民營化、社會化有利益提高公共服務(wù)的質(zhì)量。協(xié)會等社會團體長期關(guān)注某一專業(yè)領(lǐng)域，對所在領(lǐng)域反展現(xiàn)狀、問題的根源所在比政府有更深的了解。但是目前有些社會團體由于資金不足、缺乏人才等原因，發(fā)展速度、發(fā)展水平等還無法滿足社會發(fā)展的需要。泉州特大鎮(zhèn)公共服務(wù)的社會參與水平低最重要的原因是社會參與能力不夠。要真正實現(xiàn)特大鎮(zhèn)小馬拉大車的目標(biāo)，需要社會的大力參與。因此，政府要通過各種方式培育社會參與公共服務(wù)的能力，引導(dǎo)參與公共服務(wù)治理，壯大公民社會。一方面，政府要通過資金援助、培訓(xùn)等方式來發(fā)展社會組織。一方面，政府可以通過合同承包、特許經(jīng)營、補助、憑單制等委托授權(quán)方式，鼓勵各類社會組織、企業(yè)等參與公共服務(wù)治理。

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作者簡介：周美云（1990-），女，漢，福建，碩士研究生，福建師范大學(xué)，研究方向：地方政府治理。