中國地方政府債務成因分析

摘要：自1994年分稅制改革以來，中國地方政府的收入呈下降趨勢，卻承擔了大量的事權，地方政府紛紛成立融資平臺公司向銀行等金融機構借款，地方政府債務問題開始顯現。沉重的債務償還壓力，給中國地方財政的正常運行和經濟發展帶來了不利影響。近年來地方政府債務問題已經對經濟和社會的發展產生了一定影響，受到了人們的廣泛關注。而從目前經濟狀況來看，中國地方政府債務的解決關鍵在于后續一系列問題的有效管理。

關鍵詞：地方政府債務；成因；債務監督

中圖分類號：D625；F327 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-000-02

一、中國地方政府債務的現狀

（一）政府債務規模較大，分布不均

當前中國正處于經濟高速發展的關鍵時期，需要大量的資金來促進經濟的增長和社會的發展，為了滿足經濟增長對資金的巨大需求，地方官員不得不采用各種各樣的方式大量舉債，直接造成了地方政府債務的規模逐年增大。由于償債壓力過高，地方政府不得不通過借新債的方法來償還舊債，長此以往，債務增長速度會越來越快，規模越來越大。有些地方的政府債務已經是超負荷運轉，債務負擔非常沉重，容易引發經濟和社會問題。（吳聚穩，2009）

（二）地方政府債務監督管理混亂

當前政府債務的種類較多，發行方式也各不相同，難以統計，地方政府管理分散，但卻是多個部門融資。各部門間缺少一個統一的監督管理體系，造成了舉債主體模糊且分散，管理十分混亂。由于缺乏合理的規劃管理和舉債的盲目性，很大一部分資金被閑置，造成資源的浪費，債務資金的使用效率極其低下；債務資金的投向不科學，規定也不夠統一，大部分是根據政府的偏好和官員的需要來投入的。

由于缺乏有效的資金管理系統，信息交流平臺不夠統一，各部門之間合作不夠協調，最終導致信息傳遞不流暢，無法準確全面的了解債務資金的使用情況，更無法根據具體情況進行有效的監督、管理和控制。債務資金的使用缺乏有效的監督和約束機制，最終造成了債務資金使用效率低下，產生了大量的地方政府債務問題。

（三）借款渠道單一，政府償債能力低下

從借款來源看，由于對銀行的監管力度不夠，政府借貸條件十分寬松，融資較為方便，造成地方政府債務主要依靠銀行貸款，借款渠道十分單一，容易造成風險。 單一的銀行融資形式造成了一系列的問題：一是融資的風險較大，目前借債渠道中，銀行貸款占債務余額的90%以上，其他渠道很少，增加了還款風險。

盡管各級政府已經把更多資產注入融資平臺，但能夠還款的資產還是較少，根本無法滿足對資金的需求。因此無法到期還款，出現了大量的債務，政府無法控制和管理融資平臺的資金流向，風險也就大大增加。

二、中國地方政府債務的形成原因

（一）財政管理體制不合理

首先，財權與事權界定不明晰，中央政府與地方政府之間的財權與事權劃分不明確，責任相互交叉，地方政府過多地承擔了財政責任。財權，或稱財政權限，指政府在取得和管理財政收入方面的權限，主要指課稅權和稅收征管權；而事權，指處理事務的權力或職權。

自1994年分稅制改革后，中央與地方各級政府共同管理的社會事務范圍相對來說比較廣泛，界定卻又相當模糊，過于簡單和交叉重疊的事權劃分，尚不明確的責任構成，都使得中央政府與地方各級政府之間出現了嚴重的職能錯位現象。例如，國防和外交是中央政府具有的事權，提供公共服務是地方政府具有的事權，二者可以明確區分。而對于一些中央和地方各級政府都具有的事權，比如環境保護，扶貧工程等，它們相互重疊交叉，其事權歸屬難以判斷，由此引發大量政府債務問題。

事權劃分呈“金字塔”形，而財權劃分呈“倒金字塔”形。地方沒有履行事權所必須的稅權，享有較少的收入，但卻承擔了更多的財政責任，財政管理體制不合理，不完善，導致了大量的地方政府債務 。另外，在經濟格局不斷變化的情況下，中國的轉移支付制度并沒有進行相應的改革，地方政府財權與事權不匹配而產生的財政缺口，無法通過轉移支付制度來解決。

（二）地方政府債務監控機制不完善

長期以來，各級地方政府沒有成立一個統一而有效的債務監管機構，政府債務的監督和管理權限分散于審計，財政，監察等各個部門，而它們之間往往缺乏密切的配合與協調。分散的管理不容易對地方政府債務的風險有一個準確而又嚴格的把握，無疑加大了地方政府債務管理的風險。因此，地方債務的監控不夠透明和規范，基本上由地方政府的職能部門自主決策，但實際上，地方部門既沒有制約的權力，也沒有明確的管理責任。

政府債務在舉債主體，舉債程序，舉債規模，預警機制，債務風險控制方面無法可依。多頭融資，分散管理，資金監管制度不合理。債務資金的使用效率極其低下；債務資金的投向不科學，規定也不夠統一和規范，政府債務循環機制尚待建立。在這種情況下，部分部門和單位法律意識不強，通過虛假證明等方式，套取銀行資金或違規提供擔保，形成了政府的債務。

（三）官員考核任免機制不合理

當前中國政績考核仍然倚重GDP，固定生產投資等指標，尚未能建立一套合理，科學，完善的干部考核機制，官員的政績考核體系不合理。在這種情況下，領導干部官職升遷就與一系列量化指標捆綁在一起。“唯經濟增長”的政績觀使得很多領導干部將GDP的高速增長作為衡量工作與政績的唯一標準，盲目追求GDP的高速增長。為追求任期內所謂的政績，很多地方政府不顧實際情況，大搞“形象工程”，不惜突破預算限制大量發行債務，導致地方政府債務規模膨脹。

中國實行的官員任免體制，屆期為五年，做多連任兩屆。但從當前看，很少有能夠任滿一屆的政府官員。而在換屆之后，又沒有很好的交接制度，因此新一屆的任職官員很少追究前任決策失誤帶來的問題，使得官員權責分離，責任主體缺失。這就使地方官員形成針對財政的短期機會主義思想，習慣將借債的成本轉嫁給后來的繼任者，使得自身的借款懲罰成本降低。借款懲罰成本和收益的不對稱性，加劇了地方政府的短期借債行為。

三、如何有效解決地方政府債務問題

第一，首先要明確劃分中央與地方的支出責任。根據公共產品的受益范圍，中央政府與地方政府應當提供各自的公共產品；如果不能按照受益范圍進行劃分的支出責任，則按照行政管理原則進行劃分。只有明確中央與地方的支出責任，才能合理劃分政府之間的事權，健全財政管理體制，保障政府債務不再發生。其次，要明確劃分中央與地方的稅收權限。例如流動性強的稅種，不能放在地方政府；而一些流動性較弱的稅種如財產稅，應該放在地方政府。

第二，要完善轉移支付制度，優化轉移支付結構。首先應該增加一般性轉移支付的規模與比例使其成為轉移支付的主要形式，充分發揮地方政府貼近基層，就近管理的優勢，擴大地方政府對轉移支付資金的支配空間，使地方政府擁有充足的財力完成其事權。同時大幅度減少專項轉移支付項目，結合經濟發展的需要和轉變管理體制的要求，大幅度清理現行的轉移支付項目，對于一次性項目及到期項目，予以取消。

第三，加強地區財源建設。在地方政府債務的解決方法中，一個最根本的做法就是發展地方經濟，加強地區財源建設，雄厚的財源和豐富的稅源是地方政府解決債務問題的物質基礎。因此加強地方財源建設，培養穩定稅源，增加收入渠道就顯得尤為重要。產業的選擇是地方財源建設的關鍵。產業結構是否合理，直接關系到地方財源結構是否合理和地方財源的豐裕程度。要加速推進農業產業化，鞏固基礎財源，大力發展第三產業，優化產業結構。其次，地方政府應當明確主體稅種，積極開拓新稅源，稅收收入作為地方政府財政收入的重要來源理應受到重視。

第四，完善地方政府的債務監控體制。要成立統一的監管機構，明確財政部門在債務管理中的主體地位，充分調動審查、預警等功能，明確劃分權利與責任，全面參與債務管理的過程。其次，健全債務償債機制，明確責任主體及應承擔的管理和償債責任，確立償還期限，嚴格控制債務規模。最后，加強地方政府舉債的法律化和制度化，制定相應法律法規，防范和約束各級政府胡亂舉債，審計部門也要加大對政府債務的監督審查力度，建立健全債務監管體系，有效解決債務問題。作為直接承擔者的財政部門，應當起領導帶頭作用，負責債務規模的調控，債務資金的使用，債務結構的優化等職責，并且嚴格執行政策法規，將責任落到實處。（曹樸，2014）

第五，健全完善官員考核機制。首先，從考核的合理性出發，從個人和部門的角度進行績效評價，將個人考核與部門考核相結合，內部考核與外部評價相結合，全面了解官員的工作業績，建立一個內部考核和外部考核相輔相成的考核機制。其次，采用更合理的官員業績考核指標，建立以公共服務為導向的業績評價體系，同時改革官員的選拔制度，施行新的官員任用制度，比如可以將減債作為官員考核指標，使之成為任期內的一項“政績”工程。官員任期結束后，將債務管理的成效作為選拔的依據。

從本文的分析可以知道，政府債務的形成有多方面的原因，有必要從源頭入手，多管齊下，努力發展地方經濟，使地方政府真正“富”起來；同時從體制，制度等方面有效規范地方政府債務，建立嚴格的債務管理機制，從而解決地方政府債務問題。

參考文獻：

[1]吳聚穩.論析地方政府債務成因與建議[J].理論界，2009（9）：68-69.

[2]曹樸.我國地方政府債務風險防控分析[J].經濟問題，2014（5）：38-41.

作者簡介：武亞琳（1994-），女，漢族，河南濮陽人，財政學碩士，單位：河南大學商學院財政學專業，主要從事財政理論與政策研究。