加強林業公共管理研究的必要性

朱占存

摘要：我國是一個林業資源發達的國家，森林總蓄積率占世界第五位。同時，人均占有量來說，我國也是一個林業資源不發達的國家。森林覆蓋率居世界一百多位，人均森林森林蓄積量遠低于世界平均水平。因此，加強林業管理是我國國情的現實需求。將公共管理理論原理運用到林業領域是普遍性與特殊性的辯證統一，因此要把握好林業資源管理中的特殊性。本文主要分析林業公共管理的重要性和可行性。

關鍵詞：林業；公共管理；必要性

黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干問題的重大決定》中明確指出要健全國有林區經營管理體制，完善集體林權制度改革。這是從國家頂層設計的層面研究林業管理體制，對今后林業領域管理的改革和創新具有重大的指導意義。加強林業公共管理是立足我國林業國情出發，符合創新管理體制并舉的現實要求。

一、林業公共管理重要性

林業領域實現公共管理的重要性研究本質上是對我國林業現狀的剖析，是對林業資源在國民經濟發展中所起作用的分析，是林業資源對于保護生態環境的解析。

1.我國林業發展現狀

（1）我國林業資源總量豐富，但個量不足。這是我國林業資源最基本的現實狀況。據林業局數據統計分析，我國現有森林面積1.34億公頃，總蓄積量101億立方米，居世界第五位森林覆蓋率僅為13.92%，遠低于世界平均水平27%，居世界第104位；但同時應注意到的是人均森林面積僅0.11公頃，是世界平均水平的11.7%，人均森林蓄積量8.6立方米，是世界平均水平的12.6%。由此可見，我國是一個森林資源貧乏的國家。

（2）森林資源分布不平衡。我國森林資源集中分布在東北、東南、西南和中部的大別山地區，而華北、華東、西北地區的森林資源分布稀缺，這與華北、華東地區經濟發展水平、人口密度不相匹配。

（3）森林資源質量下降，利用率低。由于我國經濟快速發展，在過去的社會主義現代化建設中沒能切合實際森林使用狀況，造成大量的天然林區，優質林區資源的浪費。最終導致我國林業資源總體質量下降，人工林成長進程滯后于林業實際發展需要。

（4）森林破壞性嚴重。我國森林資源的破壞主要來自兩個方面，一是管理漏洞和懲罰不嚴帶來亂砍亂伐行為的滲透，全國每年采伐面積遠超出計劃限制水平。二是森林受災嚴重，主要表現為自然或人為帶來的森林火災，每年我國林區遭受火災超過5000多次，森林損毀率異常嚴重。其次，由于病蟲害的影響也導致優質天然林木的減少。

2.森林的生態價值

（1）涵養水源，防風固沙。我國西北地區土地沙漠化和荒漠化現象嚴重，土壤水土流失嚴重。加強該地區林業資源的保護有利于土壤結構的改善，減少荒漠化面積，從而改善當地居民的生態環境。

（2）空氣凈化，塵埃過濾。森林資源的另一個生態價值表現在對空氣的凈化，生成氧氣，森林資源的豐富程度關系到一個地區的空氣質量。因此許多城市地區大力建設綠地和草地就是為了改善城市空氣潔凈度。

（3）局部性氣候調節。森林資源能夠調節一個地區局部的空氣濕度和溫度，能夠降低城市熱島效應。因此，森林面積越大，調節氣候的能力越強。

3.管理體制機構不健全

相比于發達國家而言，我國林業領域的管理體制機構還不健全。我國林業資源管理實行的是林業局統一領導下的林區管理體制，將我國林業資源集中劃為幾個片區，同時各級政府設立林業管理單位負責本地區的林業資源的管理。這樣造成了政府部門林業管理單位和林場林區管理單位之間職能的交叉重疊，甚至出現了多頭治理的局面，造成行政效率的下降，人力資源的浪費。

其次，我國林業管理體制中缺乏相關綠色保護組織或者生態環境保護組織的監督管理，這種非政府性組織在發達國家林業資源管理和保護的過程中起到關鍵性的作用。而我國林業資源管理多以政府主導，是一種官僚化的行政管理體制。

二、林業公共管理的必要性

1.林業資源的準公共產品性質

從經濟學角度來說，物品可以分為公共物品和私人物品。公共物品具有非競爭性、非排他性和非分割性，繼而可以進一步劃分為準公共物品和純公共物品。對森林資源的采取利用不會妨礙他人對其利用的效果，因此具有非競爭性，其產品使用的邊際成本為零，而且森林資源具有局部的排他性。

除此之外，森林資源提供人類生存環境是市場所不能具有的這本身就是公共產品的特性。而且森林資源的生態價值和經濟價值為生態環境的保護、國家的建設作出了巨大作用。因此可以說，林業資源屬準公共產品。

2.公共管理的優勢

公共管理源起于20世紀80年代的西方國家，以應對西方國家出現的財政債務危機，對政府管理的運作進行全方位的立體式的改革。具體來說，公共管理在林業資源管理中有以下幾個優勢：

（1）強調林業資源管理績效。我國林業資源實行林區分片管理和各級政府部門林業部門的管理，這就造成二者之間權力分割，矛盾重疊。而公共管理強調以績效管理為核心價值，所有林業資源的管理工作都是圍繞林業資源的發展和保護工作而展開，并且要求工作績效的提升。

（2）重視社會組織力量。我國林業資源管理過程中忽視社會組織的參與合作管理，因此引進公共管理理論有利于社會組織對林業資源管理的監督和保護工作的展開，從而增進管理的活力和動力。

（3）關注管理技術的革新。我國林業資源管理還停留在傳統的管理技術中，廣大的西南和東北地區較少利用遙感技術、衛星技術對林業資源進行監測和管理。公共管理理論講究方法的創新，追求管理手段的科學性和有效性。

（4）強調政府治理責任。我國林業資源在管理過程中忽視了對政府責任治理的研究。公共管理理論強調政府治理的責任和正當性。因此，林業資源的管理可建立主管部門問責制。如林區特大災害的發生要對主管領導作問責追究。

三、結束語

我國林業資源總量豐富，人均不足。因此，加強林業資源的管理是政府部門的重點工作。公共管理理論作為新起的管理理論，有著其重要的現實意義。將公共管理理論運用到林業資源的管理有利于林業資源的保護和利用，實現林業資源的現代化發展。

（作者單位：寧夏中寧縣國土資源局）