中國特色社會主義國家審計的哲學意蘊

晏維龍 盧國琪

中國特色社會主義國家審計的哲學意蘊

晏維龍 盧國琪

中國特色社會主義國家審計，從理論到實踐都蘊含著自身的哲學特質，其蘊含的哲學特質，是研究中國特色社會主義國家審計理論和實踐不能忽視的潛在的不竭的思想之源。要從矛盾特殊性的視角去研究中國特色社會主義國家審計制度，要從對立統一的視角去研究中國特色社會主義國家審計的審計關系，要從聯系與發展的視角去研究中國特色社會主義國家審計的審計環境，要從部分與整體的視角去研究中國特色社會主義國家審計與國家治理的關系。

國家審計 矛盾特殊性 對立統一 聯系與發展 部分與整體

作者晏維龍，男，南京審計大學校長，黨委副書記，教授，博士生導師；盧國琪，男，南京審計大學馬克思主義學院副院長，教授（南京 211815）。

中國特色社會主義國家審計是中國特色社會主義國家治理體系的重要組成部分，它的本質是依法運用權力去制約權力，為國家治理的健康發展起著預防、發現、抵御和消除“病毒”的作用。中國特色社會主義國家審計，從理論到實踐都蘊含著自身的哲學特質，尤其是國家審計制度、國家審計關系、國家審計環境、國家審計與國家治理的關系這幾個方面，其蘊含的哲學特質，是研究中國特色社會主義國家審計理論和實踐不能忽視的潛在的思想之源。

一、矛盾特殊性：國家審計制度的哲學意蘊

任何事物都處在矛盾中，矛盾的特殊性決定了事物本身的獨有特性。國家審計制度內涵的特殊性是與不同國家社會歷史和文化的差異性緊密相關的。中國特色社會主義國家審計制度是指在中國特色社會主義制度下所形成的國家審計相關制度安排的總稱，它是國家審計制度與中國社會歷史和文化實際相結合的產物。在這個相結合的過程中，融進了三個特殊的元素進去：必須符合中國的國情、必須符合社會主義的本質要求、必須符合國家審計自身的規律。

中國特色社會主義國家審計制度的特殊內涵，決定了國家審計機關的法律地位具有特殊性，決定了國家審計的監督職能及其職能范圍體系具有特殊性，決定了國家審計組織管理體系具有特殊性，決定了國家審計的工作方針和重點具有特殊性。

（一）國家審計機關的法律地位具有特殊性

國務院設立審計機關是按照《中華人民共和國憲法》第91條的規定來設置的。按照憲法的規定，國家審計機關屬于國家行政機關，是各級政府的組成部門，這就對國家審計在國家政權結構中的層位和屬性進行了清楚的界定。國家審計機關的設立是以憲法為依據的，這自然決定了國家審計機關的法律地位具有特殊性。憲法是國家的根本大法，國家審計機關的設立是以國家的根本大法為依據，由此可見國家審計機關的法律地位與其它國家行政機關相比是有其特殊性的。以憲法作為保障規定了國家審計機關隸屬于政府，這是符合中國國情的，完全與中國政治民主制度相適應，這種特殊的法律地位，有利于國家審計在國家治理這個大系統中充分發揮有效作用。

（二）國家審計的監督職能及其職能范圍體系具有特殊性

第一，中國特色社會主義國家審計制度的特殊內涵，決定了國家審計的監督職能具有特殊性。中國特色社會主義監督體系的構成形式主要有如下幾種：憲法監督、法律監督、黨紀監督、行政監督、經濟監督及社會監督等。國家審計機關是中國特色社會主義監督體系的特殊的重要組成部分。它的監督職能的特殊性在于國家審計機關是國家唯一的專司經濟監督職能的機關。“經濟監督是一定主體依據法律規定和某種授權對一定的經濟行為進行監控和評價。”①王鴻 ：《中國特色國家審計制度的基本內涵》，《工業審計與會計》，2000年第5期。由于實施主體和被監督的對象不同，經濟監督的種類和范圍往往會客觀地呈現出多樣性。但審計監督作為一種特殊的經濟監督的表現形式，無論是在監督的層面上，還是在監督的作用、范圍和效果上，就國家經濟宏觀調控的影響力來說，比其它種類的經濟監督要大得多。在中國特色社會主義監督體系中，雖然各種監督的對象、范圍和方式不同，但不同形式的監督也是相互補充、相互作用的，從而構成了一個有機整體。在這個監督體系的有機整體中，國家審計監督職能的特殊性充分彰顯了出來。“國家審計是依據憲法所賦予的權力，以專業的工作模式，以獨立第三方主體的資格，對利用和管理國有資產及社會公共資金的相關主體的一定行為進行監督。主體資格的獨立性和范圍的廣泛性以及專業判斷的權威性，決定了國家審計在國家和社會政治經濟建設中不可或缺性和重要性。其作用不能被其它監督所替代，同樣也不能替代其它監督的作用。”②王鴻 ：《中國特色國家審計制度的基本內涵》，《工業審計與會計》，2000年第5期。可見，國家審計的監督職能的特殊性就在于用權力監督制約權力。國家審計從誕生之日起，其本身就是對權力的監督，它聚焦在對經濟權力的監督和制約上。國家審計在利用權力去監督、制約權力上，是其它任何監督形式所不能比擬的。

第二，中國特色社會主義國家審計制度的特殊內涵，決定了國家審計的職能范圍體系具有特殊性。集中表現在三個大的方面：對利用和管理財政資金情況進行審計、對社會公共資金進行審計、對經濟責任進行審計。

對利用和管理財政資金情況進行審計。主要包括兩個大的方面：一是對政府及其相關具有公共權力的部門利用國有資產履行國家管理職能的情況進行審計；二是對經營性國有資產的利用和管理情況進行審計。前者關注資金使用的真實性與合規性，關注在履行國家管理職能時，在過去、現在和將來三個時態范圍內已經發生、正在發生和將要發生的結果對國家和社會經濟運行所產生的影響。后者關注政府是否依據市場環境和國家宏觀政策的需要，進行著國有資產的投資活動，關注國有企業的經營活動是否發揮了它應有的經濟與社會功能。目的是確保國有資產的經濟價值最大化。

對社會公共資金進行審計。一般而言，社會公共資金包括政府間的援助，社會團體和個人的捐助。社會公共資金的應有價值在于為經濟建設和公益事業服務。國家審計關注社會公共資金是否得到了有效的利用，是否真正做到了取之于民，用之于民。對社會公共資金進行審計，有利于給予社會公共資金提供者以法律上的保證，激勵公眾團結互助、共同發展。

為了加快中國民主政治制度建設，國家審計有效地開展了對領導干部經濟責任審計。經濟責任審計有利于加強黨風廉政建設，有利于促進領導干部廉潔自律，有利于配合反腐敗斗爭。尤其是對國有企業領導人進行經濟責任審計，有利于遏制國有資產的流失。

（三）國家審計組織管理體系具有特殊性

中國獨特的歷史文化傳統，使中國成為一個多民族的單一制國家，國家機構職權包括中央和地方兩個部分，并遵循中央統一領導，充分發揮地方的積極性。這種具有中國特色的國家結構決定了國家審計組織管理體系具有如下特殊性。第一，國家審計署是最高國家審計機關。根據憲法和國務院組織法的規定，審計署在國務院總理的領導下主管全國審計工作。第二，地方各級審計機關分別接受本級行政首長和上一級審計機關領導，負責本行政區域的工作。第三，審計機關根據工作需要，經本級人民政府批準，可以在其審計管轄范圍內，設立派出機構。第四，最高國家審計機關主要負責人的任免，按照現行憲法以及相應的組織法的規定，審計長由總理提名，全國人民代表大會及其常務委員會任免；其他的主要負責人，由審計長提名，國務院任免。

（四）國家審計的工作方針和重點具有特殊性

鄧小平曾深刻指出：“在中國這樣的大國，要把幾億人口的思想和力量統一起來建設社會主義，沒有一個由具有高度覺悟性、紀律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團結人民群眾的黨，沒有這樣一個黨的統一領導，是不可能設想的，那就只會四分五裂，一事無成。”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第341-342頁。2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中，提出了一個嶄新的論斷：“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。”②習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年版，第6頁。堅持黨的領導是中華民族歷史和現實的選擇，是建設中國特色社會主義的基本原則。共產黨的執政地位決定了國家審計的工作方針和重點，國家審計要始終堅持和貫徹黨的路線方針和政策，要不斷調整工作的重點和布局，要緊緊圍繞各級黨委和政府的工作中心，突出審計重點，深化審計內容。國家審計機關要在黨的領導下，不斷地改進和完善審計工作，有效履行審計職責。雖然國家審計具有一定的獨立性，但仍然要堅持在黨的領導下履行審計監督職能，依法行使審計監督權。國家審計實踐證明，堅持黨的領導和發揮審計監督作用是一致的。如果片面強調審計監督的獨立性，審計監督就沒有組織后盾，工作開展也會出現不順利的情形；如果只強調堅持黨的領導，不注意調動和發揮審計機關的積極性和主動性，審計監督也會流于形式。總之，中國共產黨的執政地位決定了國家審計的工作方針和重點具有特殊性。

二、對立與統一：國家審計關系的哲學意蘊

唯物辯證法認為，任何事物之間都存在著對立、矛盾，但同時又存在著相互依存的關系。矛盾雙方在一定條件下共處于一個統一體之中，既相互排斥，又相互依存，從而推動事物的發展。國家審計活動中存在著諸多審計關系。“審計關系是由審計人、被審計人和委托人（或授權人）組成。在三角關系中，審計人獨立于被審計人和審計委托人，以第三方的中立身份超然存在。”①田利軍：《對立統一：審計關系哲學思辨》，《東北財經大學學報》，2007年第2期。目前學術界普遍認為審計關系的種類主要包括如下四種：審計人與被審計人的關系、審計人與委托人的關系、審計人與審計人的關系、被審計人與委托人的關系。這四種關系都是對立統一的關系。

（一）審計人與被審計人的關系是對立統一關系

在國家審計活動中，審計人接受委托人的授權對被審計人的受托責任進行審計驗證，審計人與被審計人自然形成了對立的關系，這種對立關系就是監督與被監督的關系。在這一對立關系中，審計人的基本傾向是牢記自己角色與使命、維護自己權威與聲譽，始終站在委托人的立場上，用非常犀利的眼光去審視被審計人。被審計人是生產資料的經營者，為了繼續博得委托人的信任，繼續獲得更多的利益，始終擔心審計人對自己的忠誠和功績視而不見，對自己的謊報與欺瞞盯住不放。這種對立關系在一定條件下表現出一種很緊張的矛盾關系。但是，從哲學的角度看，審計人與被審計人的對立關系不是只有斗爭性沒有同一性，而是既有斗爭性又有同一性，雙方實質上是互為依存、博弈均衡的關系，因為相對于審計的委托人而言，審計人與被審計人都是受托者，從理論上講，不論是審計人還是被審計人都從委托人那里獲得勞動收益。因此審計人與被審計人的關系又表現為一種統一的關系。事實上，如果沒有被審計人的受托責任，就沒有審計職業，如果沒有審計人的監督、鑒證與評價，被審計人也難以繼續自動得到委托人的信任。審計人與被審計人的統一關系是一種很明顯的相互依存關系。審計人為了順利開展審計工作，需要被審計人提供必要的工作條件與誠實的工作合作，被審計人為了解脫受托責任，需要審計人給出一個權威性的“驗明正身”的結論。

（二）審計人與委托人的關系是對立統一關系

在委托人與審計人這對審計關系中，委托人總是希望審計人提供貨真價實的審計產品，即審計報告。但是，委托人與審計人之間存在著信息不對稱，委托人對審計人的技能和經驗也并非能夠全部了解。審計人能否給委托人提供高質量的審計報告，是由許多因素決定的。在許多因素中，有兩個基本因素是委托人難以掌控的，其一是審計人收集審計證據的能力到底怎樣，審計人到底為收集審計證據付出了多大努力？其二是審計獨立程度到底有多大，即審計人報告事情真相的意愿到底強烈不強烈？按照正常的邏輯，審計人對委托人是“別無二心”的，但由于人是有限理性的經濟人，審計人也有可能獲得具有追求自身效應最大化的動機和機會，也有使用不正當手段來謀求自身利益的積極性和可能性。譬如在執業過程中對必要審計程序進行省略、對審計風險的嚴重性進行隱瞞、與被審計人合謀炮制出虛假的審計報告等等。這就導致了審計人與委托人存在著對立關系。但是審計人與委托人的對立最終會在同一的價值目標下協調，雙方的對立最終受到同一性的制約。用辯證法的觀點看，審計目標的終極不是審計人發現和揭露問題，審計的最終目標是促進被審計人改善管理，提高管理水平，實現合理配置資源的理想狀態，最終是服務于業務的委托人，就這個角度而言，審計人與委托人的價值目標又實現了完全意義的統一。從事物發展的趨勢來看，審計人與委托人的關系始終超越不了對立統一的關系。

（三）審計人與審計人的關系是對立統一關系

“審計人的關系包括審計組織（國家審計、內部審計和社會審計機構）之間的關系、審計自然人之間的關系（人際關系）。”①田利軍：《對立統一：審計關系哲學思辨》，《東北財經大學學報》，2007年第2期。審計組織系統中包含了國家審計、內部審計和社會審計三個重要組成部分，這三種審計組織存在的關系首先是統一性關系，它們不僅共同存在于審計組織這一統一體中，而且所起到的積極作用都是圍繞提高財務信息質量、維護國家經濟秩序、促進國民經濟健康發展等幾個方面來進行的。在審計方法和審計程序上也是具有同一性的。但這三者也存在著明顯的矛盾對立關系，主要表現在資源配置、審計范圍、審計權威、監督關系等方面存在著差別、矛盾乃至沖突。國家審計依靠的是國家工具和法律契約，因此它得天獨厚地享有審計資源，無論是人力資源的配置，還是信息資源的把握，無論是技術資源的配備，還是社會資源的占有，都比內部審計和社會審計優越得多。在目前的中國，有人形象地比喻說，目前存在著不可回避的一種現實：國家審計已經是達到了小康，社會審計剛剛脫貧，內部審計還在貧困線下。這說明在審計范圍、審計權威等諸多方面，這三者存在著矛盾和沖突。如何協調三者在審計范圍上的沖突，是審計理論研究者和審計政策制定者必須進一步研究的問題。在審計界，一直有一種理念：政府審計是主體、內部審計是基礎、社會審計是補充。這種潤物細無聲的理念主導了三者關系的走向。另外，審計自然人之間的人際關系也存在矛盾和沖突。不同的審計師往往執行不同的審計項目，審計職業規范中的保密性原則也阻礙了審計師之間的信息與情感交流，審計師之間的職業防范與理解包容、團結協作總是矛盾地滲透在一起。總之，審計人與審計人的關系同樣逃脫不了對立統一關系的藩籬。

（四）被審計人與委托人的關系是對立統一關系

審計理論研究者認為，審計關系的演變，在很大程度上是被審計人與委托人利益沖突與協調的過程。委托人對受托人（被審計人）存在著既信任又不信任的心態。委托人是生產資料的所有者，他始終愿意選擇精明強干、忠誠可靠的受托人（被審計人）去經營生產資料，受托人（被審計人）是生產資料的經營者，他為了從中獲得應有的利益，也樂意為委托人誠實服務，善于經營，力爭達到利益最大化。在某種程度上，被審計人與委托人的利益是一致的，因此，雙方具有同一性。但被審計人與委托人存在著信息不對稱，被審計人在經營過程中，有可能存在魚目混珠、假公濟私、中飽私囊等損害委托人利益的行為。委托人與被審計人之間存在著的既信任又不信任，既合作又斗爭的對立統一關系，是隨著雙方力量的變化而動態協調的。在這個動態協調的過程中，審計人就發揮了中介橋梁作用，被審計人與委托人的矛盾對立，在審計人的審計結果的支配下，形成了一種相互協調的統一關系。有的學者認為，在被審計人與委托人的矛盾對立愈演愈烈時，審計人的介入，則起到了斡旋作用，因為，審計人的獨立性和權威性，在一定條件下是解決被審計人與委托人矛盾的催化劑和添加劑。由此可見，被審計人與委托人的關系，同樣無法逃避對立統一關系的客觀事實。

三、聯系與發展：國家審計環境的哲學意蘊

我國的國家審計與國外的審計是有明顯不同的，它主要表現在政治環境與審計目標的差異性上。從政治環境來看，世界各國在國家審計上存在的差異是由其政治體制、經濟體制和文化傳統的差異決定的。立法模式、司法模式、行政模式這三種模式是目前國家審計存在的主要模式。我國的國家審計屬于行政模式。中華人民共和國審計署是直屬國務院的國家機關，是我國最高審計機關，審計署在總理領導下主管全國的審計工作，在這種模式下，國家審計工作應服從于國務院的安排。從審計目標來看，歐美等西方發達國家審計工作的目標主要是績效審計，因為這些國家已經具有完善的市場經濟體制和信息相對稱的發達資本市場，市場的各項自我調節功能保障了大多數經濟活動的合法合規。“據相關文獻反映，美國用于績效審計的人力物力資源已經占全部審計工作的90﹪左右，而加拿大也占到50﹪。”①薛婷婷：《中國特色的國家審計公共關系研究》，《審計月刊》，2013年第1期。我國雖然已經取得改革開放三十多年的輝煌成就，但由于仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，因此我國的國家審計始終與國家機制和體制特點相聯系，始終與促進社會主義市場經濟健康發展和解決各類社會矛盾相聯系，善于通過查處一些有影響力的案件顯示審計的威懾作用。我國自國家審計制度恢復以來，在政治、文化、經濟和法律環境因素的影響下，逐步建立起了獨具中國特色的國家審計制度。“當我們深思熟慮地考察自然界或人類歷史或我們自己的精神活動的時候，首先呈現在我們眼前的，是一幅由種種聯系和相互作用無窮無盡地交織起來的畫面。”②《馬克思恩格斯全集》（第二十五卷），北京：人民出版社，2001年版，第386頁。因此，用聯系與發展的哲學理論來審視，不難看出國家審計的中國特色始終與政治體制相聯系，始終與文化傳統相聯系，始終與經濟環境相聯系，始終與法律環境相聯系。

（一）國家審計與政治體制相聯系

毫無疑問，政治體制直接影響到國家審計模式的選擇。國家審計的產生是為了適應國家治理的需求而產生的，國家審計的方向是由國家治理的目標決定的，國家審計的制度形態是由國家治理的模式決定的。國家審計模式的選擇與政治體制和國家治理模式存在必然的聯系。西方國家的國家審計模式主要選擇了立法模式或司法模式，這與它建立在三權分立基礎上的政治體制相適應。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，在政治上實行的是中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度。這種政治體制與西方國家建立在三權分立基礎上的政治體制是有根本區別的。因此我國國家審計模式的選擇就具有了中國特色。在目前國家治理框架下，我國立法機構的作用還沒有完全發揮出來，但行政部門在國家治理中卻具有主導地位，因此，我國國家審計選擇了行政型審計模式，這完全是與我國的政治體制和國家治理模式相聯系的。我國國家審計選擇行政型審計模式有利于更好地保證國家審計的權威性，更有利于發揮國家審計的效率。研究我國國家審計制度和國家審計理論，都必須要研究我國的政治體制，發展我國的國家審計事業，必須在我國政治體制框架內去發展。只有這樣，才會真正去理解我國國家審計的中國特色。聯系和發展是唯物辯證法的核心，研究中國國家審計，就要用聯系和發展的哲學特質去研究它的中國特色。

（二）國家審計與文化傳統相聯系

國家的文化傳統直接影響國民對國家審計的認知，尤其是道德觀念及社會價值取向對國家審計及其人員核心價值觀的形成影響很大。文化環境對國家審計體制的選擇會有血緣性影響。譬如，在我國國家審計實踐中，尤其是干部經濟責任審計和績效審計，其審計評價是以法律和制度為依據，在此基礎上綜合考慮情、理、法等因素的結果。這顯然就與我國傳統儒家文化的影響密不可分。我國的文化傳統直接影響國家審計核心價值觀的內容。國家審計核心價值觀就是為人民服務，這是以公平和正義為核心的。審計公平，既注重實現審計程序的公平，從而不斷完善審計準則以保證審計活動能公正地進行，又關注審計對象的公平，在審計中關注公共資金的使用是否真正為全民所用。國家審計對遏制腐敗、促進國家民主法治建設起到極大推動作用。這就要求審計人員彰顯和伸張審計正義，以國家審計的共同理想為價值取向，堅持責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻的價值觀。這種價值觀念始終與中國文化傳統息息相關。文化是一個民族的血脈。在中華民族的傳統文化中，始終彰顯出民本思想、公平正義思想。這種文化傳統在國家審計核心價值觀建設中起到重要作用。審計公平是國家審計價值觀建設的基石，伸張正義體現了國家審計核心價值觀建設的能動性。追求公平正義，是中華民族傳統文化的精華，因此我國國家審計的核心價值觀始終建立在公平正義、為人民服務這一核心價值理念的基礎之上。

（三）國家審計與經濟環境相聯系

國家審計制度始終是與國家經濟與社會發展階段性特征相聯系的。一個國家的經濟制度以及經濟發展階段和水平對國家審計體制的選擇影響很大。一個國家的經濟體制不僅影響著國家審計目標的變化，而且影響著審計體制的變革。一般而言，國家審計目標的早期階段是評鑒公共資金使用的真實性與合規性，隨著社會經濟的發展，國家審計目標就逐步向經濟性、效益性、效果性轉變，還要向公平性和環境性轉變。就經濟環境而言，我國與西方國家是有很大差別的。由于經濟環境不一樣，國家審計目標所處的階段也不一樣。西方國家審計目標已經從早期階段的真實性合規性向更高階段轉變，更注重國家審計的經濟性、效益性、效果性、公平性和環境性。我國的經濟環境是仍然處在社會主義初級階段，社會主義市場經濟體制還不完善。在這樣的經濟環境下，在經濟領域存在突出的現實問題，其表現是國家財政財務收支的真實性與合規性并沒有真正得到充分的保證、貪污腐敗和損失浪費在某些領域還較突出、社會誠實守信機制非常脆弱。處于這樣的經濟環境，我國國家審計的目標只能強調從所處的經濟環境的現實性出發，一方面要關注財務收支的真實性與合規性，另一方面，隨著社會經濟的發展，也要逐步轉向強調績效審計、環境審計和民生審計，不能搞單一的經濟責任審計。除此之外，我國經濟環境中還有一個突出的特點，那就是產權的公有屬性很突出，這是由以公有制為主體、多種非公有制形式并存的生產資料所有制決定的，因此，國家審計要適應這一經濟環境，要密切關注國有資本經營的效率和效果。國家審計必須加大對國有企業進行審計的力度，必須對國有企業領導干部進行經濟責任審計，只有這樣，才能強化對國有資本經營的監督。

（四）國家審計與法律環境相聯系

國家審計與法律環境的聯系也是很緊密的。國家審計體制始終受到國家法律制度的影響。國家審計理論和審計實踐同樣受到法律環境的重大影響。法學界往往以法律的形式淵源為標準，把世界各國法律劃分為大陸法系和英美法系。“英美法系對英美等國家的國家審計體制的影響，主要表現在國家審計體制大都選擇立法模式，隸屬于國會，國家審計體制的依據大都以判例為主。而大陸法系國家，如法國、意大利等，多數屬于司法模式，國家審計體制多是在憲法等成文法典中加以規定的。這與大陸法系要求明確立法與司法的分工，強調成文法典的權威性的特點分不開。”①朱榮：《國家審計的中國特色問題研究》，《會計之友》，2014年第18期。研究我國的國家審計，必須懂得我國的法律環境。如果從法律的形式淵源來看，中國屬于大陸法系。不論是國家審計機關的設置，還是審計機關的組成形式，無論是國家審計機關工作人員的任用，還是審計工作職責和權限，都是由具體的法律法規進行明確的界定的。因此，中國的國家審計，“依法審計”的特點非常突出。國家審計必須按照《憲法》、《審計法》、《審計法實施條例》開展工作，國家審計機關及其工作人員必須嚴格遵循這些法律開展審計工作，同時還要遵循各級政府頒布的各種有關審計的規章制度。

四、部分與整體：國家審計與國家治理關系的哲學意蘊

從哲學的角度講，國家審計與國家治理始終存在著部分與整體的關系。“作為部分的國家審計和作為整體的國家治理之間的對立統一矛盾，是驅動國家審計發生、發展的源動力，也可以說國家審計和國家治理之間的哲學聯系，是決定國家審計本質的根本聯系，任何國家審計的實踐和理論研究的開展，都無法脫離與國家治理體系的聯系。”①隋學深、奚冬梅：《國家審計與國家治理哲學關系辨析》，《審計月刊》，2012年第8期。

（一）部分與整體間的從屬關系

作為部分的國家審計與作為整體的國家治理之間存在著從屬關系。這種從屬關系是從兩個方面體現出來的。一方面，作為整體的國家治理統率著作為部分的國家審計，國家治理居于主導地位，國家審計居于從屬地位；另一方面，國家審計的功能蘊含于國家治理的功能之中。事實上，國家審計與國家治理存在著哲學意義上的矛盾對立統一體，在這個部分與整體關系的矛盾統一體中，國家治理是矛盾的主要方面，始終處于支配地位，起著主導作用；國家審計是矛盾的次要方面，始終處于從屬地位，起著服從作用。在矛盾運動中，國家治理與國家審計的力量始終是不均衡的，由于國家治理處于矛盾的主要方面，所以，國家治理的本質及其發展變化決定著國家審計的本質及其發展變化。這種決定作用突出地表現在國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向。雖然國家審計也具有獨立性，它在特定的歷史條件下遵循自身的規律不斷演進，但它的目標、任務、重點和方式都是隨著國家治理的目標、任務、重點和方式的轉變而轉變的。國家審計的一切活動都必須服從國家治理的整體，做到部分服從整體。雖然國家審計有其相對獨立性，但國家審計的功能是蘊含于國家治理功能之中的。從政治學的角度來考察，國家治理的功能是通過國家職能的發揮來實現的。國家職能是指國家以承擔什么樣的職責和功能去實現其總方向和總目標，也就是解決國家機器“干什么”的問題。“國家職能具有領域傾向性，國家職能在不同的領域有不同的要求，經濟領域主要體現效率，政治領域主要體現秩序，社會領域主要體現公正，文化領域主要體現價值。”②隋學深、奚冬梅：《國家審計與國家治理哲學關系辨析》，《審計月刊》，2012年第8期。國家審計是保證國家治理體系健康的“免疫系統”，它主要是要實現“免疫系統”應當具備的預防、揭示和抵御的功能。國家審計的監控作用的發揮是為了保證國家治理這個大系統不受病毒侵害，能夠健康運行。可見，國家治理的功能著眼于全局性和整體性功能的發揮，國家審計的功能僅僅聚焦在對整體的健康運行發揮“免疫”功能，國家審計的部分功能始終是蘊含在國家治理的整體功能之中的。

（二）部分與整體間的不可分割關系

作為部分的國家審計與作為整體的國家治理之間存在著不可分割的關系。一方面，國家治理功能是否得到全面的發揮，離不開國家審計功能的發揮；另一方面，如果國家審計離開國家治理的整體，那么就不再具有部分的功能。國家治理體系是一個非常龐大的復雜的系統，這個龐大系統的整體功能的發揮，依靠于這個整體的各個組成部分的功能的發揮及其各個組成部分的相互配合。用結構學的理論來講，當各部分以合理的結構形成整體時，整體就具備了一種全新的功能，這時候，整體的功能就會大于各個部分功能之和；當部分以不合理的結構形成整體時，整體功能的發揮就會遭到損害。由此可見，各個部分功能的組合結構是否優化，直接影響到整體的功能的發揮。如果缺失某個部分的核心功能，整體功能簡直就無法發揮。國家審計功能對國家治理具有特殊的作用，具有不可或缺性。國家治理需要國家審計提供最及時、客觀的數據和資料，這是國家治理決策的重要依據，國家審計為國家治理提供的富有價值的審計報告，提高了國家治理的科學性。在國家治理的三大系統（決策系統、執行系統、監督系統）中，國家審計屬于監督系統，作為監督系統一部分的國家審計，它所提供的數據和資料（尤其是具有權威性的審計報告），能夠最先感知社會經濟中的各種風險。國家審計所獲得的很有價值的數據和資料，會客觀公正地反饋給國家治理大系統中的決策系統和執行系統，對國家治理產生重要影響。國家審計雖然具有“免疫系統”功能，但這種功能的發揮，是以國家治理的存在為前提條件的，國家審計是為了國家治理整體的健康運行而去發揮“免疫作用”的，若不存在國家治理的整體功能，也就不存在國家審計的“免疫功能”問題。因為國家審計的產生是源于國家治理的需求，所以國家審計天然是為國家治理服務的，若離開了國家治理，國家審計也就丟失了服務對象，其功能和作用就失去了任何意義。作為部分的國家審計與作為整體的國家治理存在的不可分割的關系是客觀的，它是不以人的意志為轉移的。

（三）部分與整體間的相互影響關系

國家審計與國家治理之間存在的部分與整體的關系，注定了二者之間必然會相互影響、相互制約、相互促進。這種相互影響關系是由二者具有內生性的客觀固有的聯系決定的。一方面，國家治理階段的不斷轉型決定國家審計職責的不斷轉變；另一方面，國家審計也對國家治理整體功能的發揮產生關鍵性的影響。

中國特色社會主義的審計事業是在改革開放后逐步勃興的。黨的十一屆三中全會的突出貢獻是決定將全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，這標志著國家治理階段開始轉型，也就是國家治理階段開始進入強調“發展”的階段。這一階段國家治理的目標是“以經濟建設為中心”。隨著改革開放的序幕拉開與不斷深化，我國國民經濟迅速得到了恢復與發展。但由于當時相關法律法規制度不夠健全，國家治理過程中出現新的問題：政治經濟領域出現一些嚴重違反財經紀律行為。面對這些新問題，原財政部下設的財政監察司已不能滿足國家治理的需要。于是，國家審計署應運而生，行使專門、獨立的財經監督職能，嚴肅財經紀律成為當時國家審計的主要職責。國家治理到了1992 年，又出現了小階段性轉型，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制目標，強調市場在國家治理中的重要作用。這是國家治理轉入新階段的新特點。這一階段國家審計的主要職責是重點檢查被審計單位財政財務收支的真實合法性，保證會計信息真實可靠。國家治理到了1997 年9 月，又進入了一個小階段性轉型。黨的十五大提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的重大戰略任務，隨著國家治理新的任務的提出，也就進一步強化了國家審計在國家治理中的主要職責：服務于依法治國，建設社會主義法治國家。黨的十六大以來，國家治理再次經歷重大轉型，國家治理開始從強調“發展”向強調“和諧”轉型，開始進入以“社會建設與經濟建設并重”的新時代 。黨的十六大把“和諧社會”確立為國家執政理念 。黨的十六屆四中全會則明確提出“構建社會主義和諧社會”。這時候的國家治理理念再不是一味強調“發展”，而是開始強調可持續發展的、公正與和諧的社會建設。這就標志著國家治理理念發生重大轉變，國家治理開始重大轉型。在這個轉型階段實現社會主義和諧社會的最直接路徑與最重要的治理工具就是選擇民生政治。這一階段國家審計的職責是在確保被審計單位會計信息真實合法基礎上，同時注重對關系人民群眾切身利益領域的審計監督，審計工作的出發點與落腳點就是推進法治、維護民生、推動改革、促進發展。在這一轉型階段的國家治理中，又出現了一個重大的新問題：由于在強調發展的國家治理階段體制、機制與制度方面的建立與改革相對滯后，使得在強調和諧的國家治理階段在政治領域出現的一些重大違法違規、經濟腐敗問題開始不斷凸顯出來，直接危及黨和人民的根本利益。黨的十六大關于政治體制改革的論述，就突出強調要加強對權力的制約和監督，這就進一步強化了要發揮審計機關等職能部門的作用。為了進一步推動依法治國戰略，國家審計的職責也發生轉變，國家審計自覺地在加強干部監督管理、預防和懲治腐敗、推進依法治國、建設社會主義和諧社會等方面發揮重要的職能作用。黨的十七大、十八大以來，隨著國家治理階段不斷轉型，國家審計職責也隨之轉變。習近平總書記提出“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”①習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》 2014年1月1日。因此國家審計的職責又很快涉獵經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域。“縱觀近十幾年我國審計工作報告，國家審計隨著國家治理轉型而轉變職能得到有力的印證。”②張俊民、胡國強、張碩：《國家審計服務國家治理實踐研究：基于18份審計工作報告的分析》，《審計研究》，2013年第5期。從相關的國家審計報告分析中不難看出：國家治理在強調發展的階段，國家審計的職責主要是以規范財政與預算管理、稅收征管，以及提出完善相關制度建議為主，重在強調“法治”。但是，國家治理到了強調和諧的階段，尤其是黨的十七大、十八大以后，國家審計的職責發生了明顯的轉變，國家審計開始提出有關維護社會公平正義、推進財政預算管理公開透明、政務公開，以及審計計劃、審計過程與審計結果的公開等有關建議，重在強調以“民主”為前提和基礎來推進法治。由此可見，國家治理階段的轉型始終決定國家審計職責的轉變。從改革開放前的全能國家治理體系到改革開放后的以經濟建設為中心的發展型國家治理體系，再到社會主義和諧社會的國家治理體系，這種國家治理階段的轉型決定了國家審計職責的產生和轉變。

國家審計與國家治理的相互影響關系，還表現在國家審計也對國家治理整體功能的發揮產生關鍵性的影響。大家熟知的“木桶理論”表明，一只木桶所能裝水的容積的大小，并不是由水桶壁上最高的那塊木塊來決定的，而是由最短的那塊木塊來決定的。這就充分說明組成整體的主要部分對整體功能的發揮具有關鍵性的制約作用。國家審計是國家治理整體的重要組成部分，它的功能必然制約著國家治理整體功能的發揮，而且，在一定條件下，國家審計可能會對國家治理的狀態產生關鍵性的影響。國家審計是國家監督系統中的一個部分，它的實質就是利用一種權力對另一種權力的制約，國家審計對權力的制約，就是為了保證國家治理過程中那些對國家治理大系統能夠產生重要影響的子系統不會遭到“病毒”侵害，確保健康運行發展。如果沒有國家審計的特殊作用，國家治理這個大系統的運行就會失衡。

責任編輯：凌 雁