縣域治理現代化的嘉善探索*

許 晴 伏佳佳

縣域治理現代化的嘉善探索*

許 晴 伏佳佳

縣域治理是國家治理的基礎所在，也是國家治理在地方的探索和實踐過程，縣域治理現代化是國家治理現代化的重要內容。中國特色的縣域治理現代化，必須結合我國國情，逐步走出一條符合我國現階段實際情況的縣域治理現代化之路。嘉善作為國家唯一的“縣域科學發展示范點”，近年來，在縣域治理方面積極探索，通過治理體系的構建、治理機制和方法的創新、治理效果的優化，初步形成了縣域治理現代化的嘉善樣本，為縣域發展打下了良好基礎。

縣域治理 嘉善 治理主體 治理方法 治理效果

作者許晴，女，中共嘉善縣委書記（嘉善 314100）；伏佳佳，女，浙江大學公共管理學院（杭州 310027）。

國家治理體系和治理能力現代化是一項系統工程，橫向層面涉及政治、經濟、社會、文化、生態等不同領域，縱向層面涉及中央和地方各個層級?？h域治理作為國家治理過程中的關鍵環節，在橫向上要素完整、功能完備，幾乎涵蓋國家治理的各個方面；在縱向上連接國家治理的末梢神經，上承政令、下接村鎮，是國家治理最具體的操作環節。因此，縣域治理現代化是國家治理現代化在基層的生動反映。

一、縣域治理現代化是國家治理現代化的重要內容

推動國家治理體系和治理能力現代化，離不開縣域治理現代化。著力探索具有地方特色的縣域治理經驗，推動縣域治理現代化，是國家治理現代化的重要內容。

（一）縣域治理現代化是國家治理現代化的固基之石。習近平同志《在中央黨?？h委書記研修班學員座談會上的講話》指出：“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。”①習近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，《學習時報》2015年9月7日?？h治則國安，縣富則國強，縣一級的工作做好了，黨執政興國的基礎就穩固，整個國家治理也就有了廣泛而堅實的基礎。如果縣域治理能力不足，國家治理就是空中樓閣，改革發展成果就無法惠及千家萬戶，全面建成小康社會也就無從談起。因此，縣域治理現代化是國家治理現代化的固基之石，為國家治理現代化奠定了重要基礎。

（二）縣域治理現代化是國家治理現代化的活力源泉。在改革發展的過程中，各個地方結合地域特色摸索出了許多地方性的經驗，這些地方性治理經驗為黨和國家的決策部署提供了參考，也是中國特色社會主義在地方的生動實踐?？h一級是改革發展的排頭兵，是中央各項決策部署在基層的具體執行者，是國家治理水平的重要體現力量。在實現現代化的過程中，縣一級在改革發展中面對的問題，在縣域治理現代化過程中形成的經驗，都將為國家治理提供重要的信息、要素和思路。這些具有地方特色的縣域治理經驗、縣域治理成績，將成為國家治理現代化的活力源泉。系統總結各個地方的縣域治理經驗，及時將成熟的地域治理經驗上升為國家層面的治理制度和機制，是國家治理現代化的重要內容之一。因此，只有在推動縣域治理現代化的過程中進行改革創新，才能為國家治理現代化不斷注入新的活力和動力，探索出一條具有中國特色的國家治理現代化之路。

（三）縣域治理現代化是國家治理現代化的落地之舉?！叭绾伟阎醒氲捻攲釉O計落到實處，如何使全面深化改革的任務達到‘全面’、‘深化’的效果，最終落點在縣域、在基層。”①本刊綜述：《現代治理的頂天和立地》，《國家治理周刊》，2014年第1期?？h域治理最大的特點是既“接天線”又“接地氣”，在國家治理體系中起著“穩定器”和“平衡器”的作用。中央的各項部署都需要縣一級政權具體推動至廣闊的城鄉社會，縣一級對中央各項決策部署的理解和執行能力，直接決定了國家的各項政策能否在基層真正落地生根。在縣域治理過程中，是否能夠真正貫徹中央的精神和思路，將直接影響國家治理的效果和水平。在全面深化改革的進程中，沒有縣域治理的現代化，國家的各項改革就無法真正落到實處，各項政策措施就不可能真正得到有效執行，國家治理現代化也無法全面深入推進。因此，國家治理體系和治理能力現代化，離不開縣域治理現代化的有效推進，只有通過縣域治理現代化，把國家治理在基層的根牢牢扎住，才能形成系統的國家治理現代制度體系，推動國家現代化建設。

二、國家治理現代化語境下縣域治理的核心架構

在西方公共行政學的語境中，治理是上個世紀末興起的一個概念。盡管學界對治理的認知不同，但從總體上而言，治理反映了現代政府改革和人類公共生活變遷的基本趨向，“從理論上說，治理的概念不同于統治的概念，從統治走向治理，是人類政治發展的普遍趨勢?！雹谟峥善剑骸锻七M國家治理體系和治理能力現代化》，《前線》，2014年第1期。治理相對于統治和管理，更多地強調了多元主體的互動性和協商性，治理方式的非強制性和多元性，反映了現代社會復雜的各要素之間互動和協同的過程。需要指出的是，盡管治理的這些基本概念具有相通性，但治理的各要素之間如何互動依然是一個需要深入理解的問題。在不同的政治、經濟和社會環境下，治理主體、治理過程、治理目標都具有差異性，我們理解中國的國家治理，必須放到中國的國情中加以探討。國家治理體系和治理能力的現代化，是中國特色社會主義的國家治理現代化，不能脫離我們的國家性質、基本國情和時代命題。推動縣域治理現代化，也要牢牢立足于這一根本。治理作為一個概念，其內涵由幾個關鍵要素構成，即包括由誰來治理、如何治理以及治理的效果如何幾個方面。因此，理解縣域治理，就需要深入探討幾個關鍵問題：縣域治理的主體是誰、縣域治理的基本方式以及縣域治理的基本目標。從縣域治理現代化的角度而言，縣域治理現代化應該包含三個方面的主要內容，即縣域治理主體關系的重構、縣域治理方式的創新以及縣域治理效果的優良化過程。

(一）縣域治理現代化表現為黨和政府主導下多元治理主體良性互動的過程。如前所述，相對于統治和管理，治理更加強調多元主體的互動性。然而，相比于西方語境中的治理主體的關系，我國的政權組織方式以及基本國情決定了在中國縣域治理現代化的過程中，黨和政府必須是國家治理的主導力量，中國的縣域治理現代化從治理主體關系的角度來看應該表現為黨和政府主導下多元治理主體良性互動的過程。這主要由以下兩個方面的原因構成：一方面，我國的改革發展并不是市場自身孕育和社會自主發展的結果，而是黨和政府不斷領導推動的結果。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是推動國家現代化的中堅力量，整個國家的組織架構以及中國改革發展的歷史邏輯決定中國國家治理必然是在黨和政府主導下進行。另一方面，中國的改革依然在不斷推動，特別是一些縣域依然發展比較落后，在縣級層面，市場治理和社會治理的能力相對還薄弱，黨和政府依然是推動發展、維護穩定、保障民生、促進正義的主要力量。因此，在縣域治理現代化的過程中，如何在黨的領導下，重新厘清政府、市場和社會不同治理主體之間的關系，引導市場和社會主體共同參與到縣域治理中，形成多元主體良性協同的過程，是縣域治理現代化的重要內容。

（二）縣域治理現代化表現為縣域治理方式的創新過程。經過30余年的改革開放，我國經濟社會取得了舉世矚目的成就，但同時經濟社會發展也進入了新的形態。為適應這種新的經濟社會形態，必須著力破除傳統的體制機制束縛，努力探索和創新符合新形態的縣域治理方式。這就要求我們正確認識縣域發展中的新矛盾和新問題，以問題和矛盾為導向，形成新的治理思路、搭建新的治理平臺、建立新的治理機制、找到新的治理方法?？傮w而言，縣域治理方式的創新應該包含以下幾個方面：第一，要從行政主導的治理方式向法治主導的治理方式轉變。“如果沒有健全完善的法治體系，沒有對于法律的普遍信仰，沒有運行良好的法治秩序，是不可能實現縣域治理現代化的?！雹贄罘?、徐繼敏：《“治理體系和治理能力現代化”語境下的縣域治理》，《學術論壇》，2016年第2期。具體而言，就是要通過法治的方式正確處理不同治理主體之間的關系和邊界，形成多元主體良性互動的程序和機制。第二，要從強制為主的治理方式向尋求協商的治理方式轉變。在中國改革發展的邏輯中，政府強制主導經濟社會既帶來了行政效率，但也積累了不少矛盾，在縣域治理現代化的過程中，要注重治理的程序、尋求治理的共識、增進治理的效果。國家作為一種強制性力量，沒有強制是不可想象的，但沒有協商的治理一定不是好的治理方式。第三，要從自上而下的治理方式向上下協同的治理方式轉變。這就要求在注重政府主導的同時，充分發揮基層自治力量的作用，加強上下聯動，共同推進縣域治理。

（三）縣域治理現代化表現為縣域治理效果的優良化。完善治理體系和創新治理方式，從根本上而言是為了達到良好的治理效果，而良好治理效果的實現，需要科學的治理目標進行導引。不同的治理主體，其追求的治理目標顯然是不同的；不同的治理環境，其追求的治理目標也必然受環境制約；不同的發展階段，其追求的治理目標也自然具有差異。我們在治理效果的目標導向上，不能單純被西方學術概念所誤導，而要堅持馬克思主義的人民立場、國情意識和問題導向，正確看待中國現在所處的歷史階段，充分認識現階段中國縣域治理過程中遇到的問題和矛盾，合理吸收其他國家現代化過程中的治理經驗，實事求是地確立現階段我國縣域治理所希望達到的目標效果。在這個基礎上，根據縣域治理現代化的基本目標，制定科學合理的縣域治理效果評價體系，為縣域治理現代化提供基本方向。

三、嘉善縣域治理的實踐與探索

近年來，浙江嘉善以“縣域科學發展示范點”建設為契機，在中央和省、市委的領導下，結合自身縣域情況，初步探索出了一條具有嘉善地方特色的縣域治理現代化之路。

（一）正確認識縣域治理中各主要治理主體的功能，為縣域治理搭建良好的治理體系和制度平臺。縣域治理的改善，既要求縣域中各主要治理主體的功能得到有效發揮，也要求各主要治理主體相互協作，形成良善的治理體系?！?改善基層治理，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局?！雹仝w樹凱：《新常態下基層治理需要新思維》，《人民論壇·學術前沿》，2016年第18期。嘉善在縣域治理的過程中，深化對縣域治理中各主要治理主體作用的認識，并通過健全和完善縣域治理中的法規機制，規范不同治理主體在縣域治理過程中的相互關系，努力搭建優質高效的治理體系。首先，全面加強黨的建設，提升黨在新形勢下的縣域執政能力?！包h的領導是開展所有工作的核心力量，縣域治理尤其需要黨的堅強領導?！雹谒_日娜、劉守亮：《縣域治理體系要件建設和治理能力提升的著力點》，《山東社會科學》，2015年第9期。近年來，嘉善始終堅持把黨要管黨作為重大責任，把黨建工作與招商引資、轉型升級、“五水共治”、“三改一拆”等中心工作緊密結合起來，將全縣黨組織的資源轉化為發展資源，通過以黨建促發展，以黨建促善治，切實提升黨對嘉善縣域治理的執政能力。其次，推動簡政優權，以政府善治帶動縣域善治。2015年8月，縣委縣政府出臺《全面深化“縣域善治”改革方案》，以簡政優權為著眼點，立足政府自身改革，對“政府之手”從體制機制上破除亂作為、濫作為和不作為，系統改進政府、市場、社會之間的關系。再次，釋放經濟活力，激發市場主體在縣域治理中的作用。黨的十八屆三中全會明確提出，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，在經濟進入新常態的背景下，如何進一步發揮市場主體在縣域發展中的作用，是縣域治理現代化的重要內容。嘉善通過“零審批”、“三權三抵押”等一系列改革措施，減少市場主體在推動縣域發展中的體制機制束縛，激活沉淀的資源要素，有效盤活縣域經濟。通過經濟活力的釋放，發揮了市場主體在縣域經濟社會發展中的作用。最后，積極培育和引導社會治理主體的自治能力，引導和規范社會治理主體參與縣域治理?！吧鐣M織作為群眾共建、公民共享的重要平臺和載體，為活躍地方經濟、發展民主政治、推進社會建設等發揮了重要作用。”③朱全寶：《社會組織參與基層社會治理的路徑》，《光明日報》2016年4月13日。近年來，嘉善結合縣域治理的實際情況，通過成立社工委、社會組織促進會、社會組織發展培育中心等平臺，管理和服務民間自發成立的社會組織，推動和促進社會組織的發展，積極引導和規范社會組織參與縣域治理，發揮社會力量在縣域治理過程中的作用。

在縣域治理現代化的過程中，嘉善縣通過著力探索在縣域治理中的制度設計和制度供給，正確發揮不同治理主體在縣域治理中的作用，理順不同治理主體在治理過程中的相互關系。一個黨的領導、政府主導、市場和社會力量有序參與的縣域治理現代化格局正不斷健全和完善，為嘉善縣域治理搭建了一個良好的治理體系和制度平臺。

（二）不斷探索和改進縣域治理方式，為縣域治理探索新的思路方法?？h域治理既離不開現代化的縣域治理體系，也離不開具體的縣域治理能力的提升。嘉善結合當地治理過程中面臨的問題，不斷創新縣域治理中的方式方法，使縣域治理各項具體能力不斷得到優化。第一，推行簡政優權改革。按照有效制約、高效集約的思路，在全國率先開展整合力度最大的覆蓋執法監管、指揮協調、投訴處理、信訪接待“上下游”的大綜合改革；推行體制、法制、編制“三制聯動”，實現政府與市場、社會的友好“握手”。第二，推廣現代科學技術運用。打造“數字嘉善”地理信息服務，實現了對多尺度、多類型基礎地理信息的集成管理，為嘉善政府部門、企事業單位和社會公眾提供多樣化的地理信息服務；完善“96345”社區信息服務，整合社區服務資源，全面貼近百姓生活，提供便民利民服務；建立社會治理網格信息中心，負責全縣網格信息平臺的運行管理、任務指派、交辦督辦、考核獎懲等工作，實行實務性運作；建立“民情在線系統”，收納全縣的居民信息，形成了統一有效的民情民意收集處理機制。通過將現代科學技術與縣域治理結合起來，實現了縣域治理的信息化、高效化和便捷化，既節省了治理成本，也優化了治理水平。第三，創新治理機制。推動治理重心下移，變從上到下的管理模式為上下協同的治理模式。通過“三式”蹲點服務模式、“三句話整改思路”以及“一手抓活動，一手抓日常業務”等措施，形成上下協同、合力攻堅，齊抓共建的工作格局，將治理的力量下移，解決問題于萌芽、解決問題于基層，有效地緩解了各種矛盾；推動縣域治理中的民主參與，變“為民作主”為“由民作主”，通過“村務民主決策公決”等模式，做到村級重大決策讓村民在決策前知情、決策中參與、決策后理解、執行時支持，極大地增強了村民的主人翁意識，推動了基層自治，提升村民自治能力和自治水平；建設覆蓋全縣的公共法律服務網絡，全面提升人們的法治觀念，為縣域治理法治化打牢堅實的基礎。第四，大力弘揚善文化。近年來，嘉善縣充分依托“善文化”這一根植于當地老百姓內心的文化基因和價值認同，深入培育和打造“善文化”縣域人文品牌，確定“地嘉人善 敬業爭先”為當代嘉善人共同價值觀，梳理形成了“善政理念親民惠民、善商群體創業創新、善德育人快樂成長、善居之地心美人和、善行天下溫暖人心、善氣迎人幸福嘉善”等具有時代特征的“六大現象”，為嘉善縣域治理提供了良好的文化環境和社會氛圍。

（三）完善縣域治理的目標體系，為縣域治理追求效果的良善化。無論是治理體系的創新，還是治理方式的改進，最終目的都是為了實現良好的治理效果。近年來，嘉善以五大發展理念為引領，不斷追求縣域治理的良善效果。第一，牢固樹立創新發展的理念，增強發展的驅動力。打好轉型升級組合拳，堅定方向抓好產業培育，大力實施人才優先發展戰略，全力推進經濟發展方式深度轉型。第二，高水平推動協調發展，增強發展的整體性，努力實現對經濟社會各要素的全面統籌，成為浙江經濟社會各項指標發展最均衡的縣之一。第三，積極推動綠色發展，增強發展的可持續性。圍繞“家園美”目標，加強生態環境建設。嚴把環境準入關、監督執法關、重污染行業退出關，構建生態環境“防火墻”。大力推進五水共治、五氣共治等工程，大力開展群眾性綠色系列創建活動，全面加強環境綜合整治。先后創建成為全國先進衛生縣城、國家生態縣、國家生態文明建設示范區、國家園林縣城，為縣域善治創造了良好的生態環境。第四，創新推動開放發展，主動推動區域融合發展。嘉善充分發揮區域優勢，突破跨區域行政壁壘，在基礎設施對接、產業配套協作、項目資金引進、技術人才引進、民生共享和機制創新等方面積極主動接軌上海，為縣域發展尋求資源要素，實現“大樹旁邊的崛起”。第五，全力推動共享發展，實現改革發展成果惠及全民。積極推進富民增收，加大民生支出財政占比，完善城鄉收入分配機制，穩步縮小城鄉收入差距；推進公共服務配置一體化，實施城鄉教師雙向流動和農村義務教育學校名師全覆蓋，實行縣鎮村衛生一體化管理，基本實現社會養老保險、醫療保險全覆蓋；堅持城鄉互補導向，推進城鄉交通、供水、污水處理、垃圾處理、供氣和信息建設“六個一體化”，實現基礎設施資源共享。

四、深化嘉善縣域治理現代化的推進方向

嘉善的縣域治理現代化已有了初步的探索，并在實踐中取得了一些經驗與成績。但要真正實現縣域治理現代化的目標，還有更艱辛的路要走，筆者認為，嘉善在深化縣域治理現代化推進中需要著力把握以下幾個方向：

（一）進一步加強和完善縣域治理體系，形成統籌推進縣域治理的良好格局。一是在橫向上需要進一步優化縣域層面不同治理主體的關系，完善不同主體協同治理的制度體系。首先，要緊緊圍繞全面從嚴治黨要求，堅持思想教育從嚴、干部管理從嚴、作風要求從嚴、組織建設從嚴、制度執行從嚴，統籌推進黨的建設各項工作，以黨建工作新成效引領縣域治理邁上新臺階。 其次，加強政府自身建設，全面提升政府的行政效能，通過繼續深化政府職能轉變，規范政府在縣域治理中的行為邊界，全力打造法治政府和服務型政府。再次，進一步發揮市場主體在縣域治理中的作用。要進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，切實破除制約市場良序發展的各種束縛，整合資源要素，推動縣域市場的健康化，引導不同市場主體積極參與經濟建設和縣域治理。最后，進一步有效培育社會組織，引導和規范社會組織在社會救助、居家養老、環境治理等領域更好地參與縣域治理。二是在縱向上需要進一步理順縣域治理與國家治理的關系。在實踐中我們發現，縣域層面的改革探索在很多地方都遇到了“天花板”，需要國家從全局上加以研究推進。如嘉善的“宅基地縣域范圍內置換”、集體股份合作制發展等方面的改革都遇到了現有法律的紅線、法律的空白或法規的滯后，使改革難以突破。因此，國家治理的現代化，需要充分研究地方改革發展中面臨的新問題和新矛盾，從更高層面研究解決縣域治理的制約要素，為縣域發展創造良好的法律和制度環境。再比如，嘉善在實踐過程中遇到了與外省市對接中的各種體制性束縛，需要國家從更高層面研究跨省市不同層級政府的權責協調問題等等。這些問題既是縣域治理中面臨的問題，也是國家治理中普遍存在的問題，是國家治理現代化需要進一步探索的重要方面。

（二）進一步創新縣域治理的機制和方法，沖破縣域治理的束縛掣肘。在縣域治理過程中，必須注重問題導向，堅持與時俱進，通過縣域治理機制和治理方法的創新，不斷提升縣域治理各方面的能力。一是要進一步解放思想，主動認識新常態、適應新常態、引領新常態，要順應“互聯網+”、智能制造等新趨勢，從新角度提出問題，用新思路分析問題，用新方法解決問題，堅持與時俱進地創新縣域治理。二是要緊扣自身發展實際，勇于質疑和善于發現問題，決不簡單地按模式辦事、憑經驗辦事、靠感覺辦事，既要做到堅持政策不走樣，體現原則性；又要做到隨機應對不教條，富于靈活性，敢于突破不合時宜的體制機制束縛，不斷通過治理機制和治理方法的創新提升縣域治理水平。三是要進一步改善工作作風，提高工作質量。要以項目質量高不高、投入產出快不快、環境改善大不大、群眾得實惠多不多為檢驗標準加以衡量，敢于啃硬骨頭，在實干中尋求巧干，融創新于勤勉之中，不避困難，踏實前行。

（三）深入貫徹落實五大發展理念，打造縣域治理的實踐范本。 嘉善作為縣域治理現代化的先行縣，還需要將五大發展理念進一步落實到位，實現縣域治理效果的不斷良善化，達到縣域治理的更高水平。一是要努力開創創新發展新局面。堅持把創新作為引領轉型升級的第一動力，進一步優化產業結構，推動經濟保持中高速增長、產業邁向中高端水平。全面實施創新驅動戰略，完善科技扶持政策，強化創新平臺作用，引導和鼓勵企業加大研發投入，全面打造人才生態最優縣；加快推進實施“中國制造2025”，深入實施“四換三名”工程，培育壯大精密機械、電子信息等主導產業和龍頭企業；加快長三角嘉善科技商務區（高鐵新城）、大云溫泉省級旅游度假區建設，加快推進西塘5A創建，培育壯大電子商務產業，推進樓宇經濟發展。大力發展休閑觀光農業，完善新型農業社會化服務體系，加速推進農業現代化進程。二是要努力實現縣域發展新境界。以新型城鎮化為重點，塑造主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的城鄉區域協調發展新格局；結合“十三五”規劃和“多規合一”試點，明確差異化發展的城鎮、產業等空間布局，全面深化推進城鄉規劃布局一體化；打造縣域智慧城市，全面深化推進城鄉基礎設施建設一體化；加快培育一批科技制造、旅游文化為主體的特色小鎮建設，全面推進產城融合發展。三是要努力保持綠色發展新水平。堅定不移地照著“綠水青山就是金山銀山”的路子走下去，統籌考慮生態環境保護、生態經濟發展和生態文明制度建設。加強環境治理力度，持續深入推進“五水共治”、“五氣共治”和治土工程，加快“美麗嘉善”建設；推進綠色低碳循環發展，健全生活垃圾分類收集和回收體系，建設資源節約循環利用體系；努力實現藍天常在、綠水常在，著力打造符合平原地區實際的生態文明建設的新樣本。四是要拓展開放發展新天地。堅持融入上海戰略，著力破解跨區域合作機制，深化與上海的產業融合、民生共享、體制機制的創新，深化與上海自貿區在產業、貿易、金融和管理等領域的深度合作，努力成為上海自貿區的聯動示范區，建設上海人才創業園，努力打造成為省級人才創業重點園區；全面提升嘉善經濟技術開發區、嘉興綜合保稅區B區等平臺建設，著力引進“高、大、強、實”項目，加強對外經貿合作，努力探索多方面國際區域合作，全面提升開放合作水平。五是要創建共享發展新業績。堅持富民為先、惠民為重、安民為基，在教育、醫療、服務、養老等公共服務上多下功夫。著重提升城鄉教育質量，完善醫療衛生服務體系，深化城鄉一體社會養老服務體系，完善城鄉均等的公共創業就業服務體系，不斷擴大社會保障的覆蓋面，加快推進保障性住房建設，全面落實為民辦實事長效機制；深化“善文化”區域人文品牌文化內涵，全力打造“善文化”升級版，全面構建現代公共文化服務體系，實施文化惠民工程，促使改革發展成果更多更公平惠及全體人民，全面建成縣域科學發展示范點和更高水平的小康社會。

責任編輯：凌 雁

*本文系浙江省社會科學規劃課題“善治：縣域治理現代化嘉善樣本”（16NDJC268YB）的階段性成果。