建國以來國家重點高校建設政策的改革變遷

郭麗

摘 要 本文基于支持聯盟框架分析了國家重點高校建設政策變遷的內在邏輯機理，分析表明，政策取向學習以及外部環境的變革是政策變遷的動力。重點高校建設政策在不同聯盟間的政策取向學習中得到改革發展，不斷提出一些創新性的高校建設方案，最新提出的“雙一流”建設就是對重點高校建設政策理念和思路上的重大突破。

關鍵詞 重點高校建設政策 支持聯盟 雙一流

中圖分類號：G659 文獻標識碼：A

0引言

重點高校是中國在特定歷史時期和社會背景下的一個產物，承擔著培養政府和社會精英的任務。自建國以來到新的歷史時期，為更好地推進重點高校的建設，進一步有目標、有步驟地建設和扶持一批國家重點院校乃至世界一流大學，我國的重點高校建設政策一直在確立不同時期的發展目標和思路。以充足的發展實況印證了支持聯盟理論的一些假設，當聯盟政策核心理念不變時，聯盟成員和反對者的力量都會在10年或更長時間內穩定地成長。支持聯盟分析框架的一個重要特點就是把超過十年或更長時間的政策過程看作一個整體，主要用于分析較長時間段內的政策變遷。重點建設政策在五十余年的發展過程中，先后出現的多個重點建設政策項目，呈現不同的形態，在議程的啟動策略上大相徑庭，對政策目標的表述也各有側重，支持聯盟在策略上也在不斷發生變化。據此，支持聯盟分析框架可以為我們提供一個新的研究視角和分析工具，能夠對重點高校建設政策發展變遷的邏輯做出一些較為合理的解釋。

1支持聯盟框架中的我國重點高校建設政策發展變遷邏輯解釋

支持聯盟框架是20世紀80年代中期由美國政策學者保羅·A·薩巴蒂爾 和漢克·C 簡金斯 - 史密斯提出，主要用于分析較長時段內的政策變遷，在該框架下，研究者致力于描述行動者及其聯盟所持的政策理念，政策理念的層次以及跨聯盟政策理念的學習。

我國重點高校建設政策是應時代發展的需求逐步確立和發展起來的。該項政策發展的六十年來，不斷的發展和變遷被視為動態時間在面對穩定系統參數時的產物和競爭性聯盟組織間的互動。支持聯盟框架采用政策子系統作為分析幾十年來政策改革變遷的最有用的單元。

1.1系統外部

支持聯盟結構的一個基本論點是，“盡管政策取向的學習經常改變聯盟信仰系統中的第二個方面， 但是一個政府方案中政策核心方面的變化， 則需要子 系 統 外 非 認 識 因 素 的 干預。”促使我國重點高校建設政策改革和變遷的外部因素包括了政治經濟變革的壓力，國情發展需要，國際環境，高等教育發展需要等。子系統外部的因素通過與子系統內部的力量進行重構，形成支持聯盟，從而實現外部因素和內部力量共同推動重點高校建設政策的改革變遷。

1.1.1經濟發展水平的局限和市場經濟的競爭需求

我國是一個人口大國，雖然自建國以來經濟發展非常迅速，但是經濟發展水平仍然有限，高等教育仍然是一種稀缺資源。但是在經濟發展和社會進步的過程中，急需大批的現代化建設人才，而高等教育在其中發揮了不可替代的作用。有限的經濟資源決定了高校建設需要遵循“重點論”的政策指導思想，需要集中優勢和資源建設一個“特殊群類”來擔任骨干，擔負起示范與引領的使命與責任。

1.1.2社會改革

“改革”是社會大系統給教育子系統施加的一個壓力。現在隨著政治以及經濟方面的改革，教育行政部門所占有的可支配資源以及自配權限也在發生變化，而且高校的自主權也在不斷改革變化，政治經濟的改革已形成一種對教育行政系統的壓力，并為重點建設政策的出臺以及“雙一流”方案的提出提供了一種可能性。中央政府在高等教育資源的配置中具有絕對的壟斷功能，教育部所掌握的資源比較少，對于這些高校缺乏足夠的控制力。教育行政部門若要提高對高校的控制力，就需要增加其自身所占有的資源，提高自己在資源配置中的地位和配置效率，從而提高其權威性。

1.2政策子系統內部的不同支持聯盟

根據對政策變遷的第二個假設，來自子系統外部的主要干擾是一個政府項目的政策核心特征發生變遷的一個必要的但不充分的原因。而在政策子系統內部不同的支持聯盟尋求左右政策的走向活動，以及聯盟間的互動，導致政策理念的學習和主導性聯盟的變化，是造成政策變遷的重要原因。

1.2.1支持聯盟的政策理念系統

支持聯盟的深層核心理念是，將教育權納入到了中央政府的控制范圍之內，把高等教育作為一種政治的教育，教育功能要服從于政治需要以及社會經濟發展的需要。高等教育要為社會主義現代化的建設服務。以“重點論”政策思想為指導，在高等教育發展中要確立優先發展戰略，學校的等級規則由此為確立依據。

現代化建設問題是我國當前社會的最主要矛盾之一，為實現現代化就需要有世界一流的大學，而中國的大學發展水平與世界一流大學的差距還很大，這一基本矛盾是重點建設政策被確立和發展的基礎。我國宏觀政治系統的目標就是實現“追趕性”的現代化，而教育系統的基本功能則是為宏觀政治系統服務，為社會主義現代化建設服務。重點建設政策理念的這種深層核心理念，決定了重點建設政策的現實邏輯，并對政策的走向起著決定性的作用，從而影響政策核心理念。

由重點建設的政策核心而引出的最重要的表層理念（或者稱為工具性理念）是，重點建設的高校符合國家的戰略需要。從教育發展規律來看，高等教育是有一個層次結構的，為了達到合理的層級結構，為了實現國家的戰略目標，在國際競爭中占有一席之地，對有潛力的學校實行重點投入是合理的。功能集中論的觀點認為，高等教育的功能可分析為教育、科研、服務社會等方面，通過對這些方面一些具體指標的研究發現，高層次人才培養和科研功能高度集中于少數學校，而這些功能是目前我國戰略利益所在。所以對少數學校進行重點投資建設是在資源不足的情況下正確的戰略選擇。

1.2.2反對聯盟及其理念系統

反對聯盟的深層核心理念更加注重教育的本體功能，遵循教育系統健康發展的內部總體優化原則，注重處理好發展局部與總體的關系，保證整個高等教育系統的協調發展。由此，其政策核心理念更加注重公平和協調發展。重點建設政策是一種理想導向型的政策，政府主導的政策決策模式雖然時間短、成本低，但是政府并非總是能夠及時快速的對社會出現的各種復雜問題做出反應，而且缺乏專業知識和技術對復雜的社會需求與大學內在需要進行準確判斷分析。行政主導的資源配置，加劇教育的不公平，限制了非重點院校的發展。在反對聯盟的表層理念中，最重要的就是重點大學政策監督機制的可靠性和政策評估機制的科學性和合理性。重點大學政策是采取自上而下的政策執行模式，政策執行的過程和效果缺乏有效監督。重點大學的評估者和標準的制定者是政府，評估指標及方案的客觀合理性本身就存在紕漏。

1.3政策取向的學習

對于重點建設政策的支持與反對聯盟而言，關鍵性的工具性理念主要存在于四個方面。首先是關于重點高校的遴選評估機制。重點高校的評估標準和評估機制涉及到了該政策的公平性以及科學性，而且一項公共政策的合法性，很大程度上來源于它的公平性。遴選評估時要用客觀的態度和科學的標準和方法，強化競爭淘汰機制。其次是關于重點建設高校的數量和范圍，在數量上要合理，而且在重點建設的范圍問題上需要達成一致。再次是重點建設的效率與公平的關系問題，一般認為，重點建設政策體現了“效率優先，兼顧公平”的改革原則，所以對“效率”的追求成為重點建設政策的一個核心。最后是政策的執行監督機制。提高決策的民主性，增強決策的監督力度，才能提高政策的社會公性力和權威性。

當兩個聯盟之間存在中介層面的普遍的觀念沖突時，跨信仰系統的政策取向的學習則最有可能發生。對這些關鍵工具性理念的相互學習和借鑒后，重點建設政策的支持與反對聯盟則做出了政策上的妥協，促進了政策的改革和變遷。

1.4支持聯盟的讓步與反對聯盟的妥協

教育有本體功能和社會功能，支持派聯盟中的一部分人一開始太過關注高等教育的一些社會功能，而隨著政策的不斷變革和發展，他們將視線有所轉移到高等教育的本體功能。大學的本體功能是培養人才、使人成人，其他的社會功能都是本體功能的衍生，大學是探索真理，追求真知的學術機構。建設重點大學、一流大學都不能將大學的這一本質功能拋之腦后。

基于反對派對遴選和評估制度的質疑，支持派不斷改進這方面的方案，從而推動了重點建設政策的不斷完善。在“雙一流”建設中，則致力于突破之前存在的“身份固化”問題，引入滾動的淘汰制，選擇更加科學的評估方法。

雖然政府直接對高等教育進行資源配置的行為受到頗多爭議，但在一定程度上確實提高了社會資源的配置效率，符合我國社會的發展要求。這些重點高校培養了一大批高水平的人才，重點建設政策的實施取得了很大的成效。反對派對此也在不斷妥協，學習和接納支持派的理念系統。在重點建設政策確立和發展的過程中，反對派聯盟也在不斷提出自己的意見和改革方案。關于遴選和評估機制以及公平與效率問題，都是一些關鍵的工具性的政策概念，隨著時間的推移，會不斷有新的認識和補充。

2結論

由于我國是人口大國，經濟發展水平有限，高等教育仍是一種稀缺資源。此外，高等教育是培養高層次，高質量專門人才的社會活動，必須集中力量培養國家建設急需的高層次專門人才。重點高校建設政策也可以看作是在我國高等教育的財政困境下的一種政策選擇。

其次，支持派聯盟與反對派聯盟之間政策取向的學習是重點高校建設政策變遷的動力。由于時代變遷、社會需求變化、政策環境改變、以及教育本身因發展的階段性而產生不同需求等系統之外的原因，再加之不同聯盟間的相互學習和妥協，各個時期重點高校建設政策（包括建設目標、評選標準、建設重點等）一直在隨之改革變遷。

再次，重點高校建設政策的支持派聯盟與反對派聯盟在一些關鍵性工具性理念上，似乎更容易相互學習，這些工具性理念成為促進雙方在核心理念上改變的直接原因。

最后，“雙一流”建設是重點高校建設政策的理念創新，吸取了反對派聯盟的諸多建設性意見，意在改進以往方案，彌補缺陷，致力于制度上的突破，提升中國高等教育綜合實力和國際競爭力，在注重高等教育對社會發展的戰略意義的同時又注意提高校自身發展的質量和其它內部素質。

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