農業供給側結構性改革之“三權分置”

2016年底的中央經濟會議就將供給側結構性改革擴展到了農業，提出了農業供給側結構性改革。商品市場上包括供給和需求兩個方面，更通俗意義上講需求就是購買，供給就是出售，就是商品的提供方，供給側結構性改革就是對商品的生產和經營進行改革。農產品市場也不例外，也包括供給和需求兩個方面，農業供給側結構性改革就是對農產品的提供端，也就是生產和經營方式進行改革，生產方面主要三個方面，從質量上就是利用各種生產要素生產高質量的產品，從結構上就是調整農業的生產結構，從生產效率上來看就是要提高農業的生產效率；經營方面就是創新經營方式。

2017年2月5日的中央一號文件，《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》正式發布。針對農業供給側結構性改革提出了具體可行的實施方案。一號文件當中有關農村土地產權制度改革的“三權分置”是農業供給側結構性改革的核心，也是農業實現機械化、規模化、現代化、信息化的基礎。

一、三權分置的內涵

大家都知道，我們父母一代，農村主要是人民公社化，一切生產和生活資料都是公家的，連家里的牛，都成為集體所有了。后來社會經濟處于崩潰邊緣，實在走不下去了，迫不得已啟動了改革。1982年到1986年，中央連續出臺了5個一號文件，確立了家庭聯產承包責任制的法律地位，家庭聯產承包責任制將土地權利一分為二，分為所有權和承包經營權，因為我們國家是社會主義國家，是以公有制為主體的，所有權是集體所有，承包經營權給農民，極大的激發了農民的勞動積極性，很快就解決了全國人民的吃飯問題。可以講家庭聯產承包責任制是當時的體制下的一個重大進步。

兩權分離后，由于土地的承包者與經營者在很長一段時間內是高度統一的，弊端并沒有暴露出來。近年來，隨著工業化、城鎮化的深入推進，大量農民進城打工，地就不種了，就流轉給愿意種田的人，這個時候承包主體和經營主體不斷分離，從而形成了相對獨立的承包權和經營權。順應這個趨勢，國家就逐步的推進“三權分置”的改革。所謂的“三權分置”是將原來的承包經營權一分為二，形成了三權，就是農村土地的所有權、承包權、經營權。因為公有制的主體地位，土地的所有權仍歸集體所有，承包權仍屬于農民，就將土地的實際經營權交給擅長種地的專業的農業經營者。

怎么理解這個承包權呢？農業部部長韓長賦說農民可以從中得到財產性收入將農民的承包權解釋為財產權。華東政法大學的一位博士生導師這樣解釋的，就是農民不直接占有使用土地，承包權財產化、價值化。一般的文章上講，農民可以從承包權中獲取租金收入。

二、三權分置的意義

原來的家庭聯產承包責任制，雖然激發了農民勞動的積極性，但是土地權利主要還是在農戶之間配置，一方面分散耕種，阻礙土地規模化、機械化耕種，另一方面許多農民守著一畝三分田，一年到頭怎么種都沒有太多的收入。

“三權分置”剪短農民與土地的雙向束縛，一方面土地也可以實現市場化配置。我們知道農民有他的自身局限性，知識水平是有限，運用現代科技的能力也是有限的，如果將土地交給專業化的經營者，土地可以得到最有效的利用，可以促進農業的經營機械化，規模化。另一方面農民可以從土地中得到解放，農民可以不死守那塊地，又辛苦又掙不到錢，這時候農民不但可以從土地經營權中獲取收益，還可以通過轉崗來致富，農民轉崗也為第二三產業充實勞動力，再次實現人口紅利。政策的實施也符合城鎮化的趨勢，并且加快城鎮化的速度，

三、政策措施

想要推進三權分置改革的順利進行，需要一系列相應的配套措施：

1.戶籍制度改革

有一種極端的說法就是未來可能會干掉80%的農民，可以看出，三權分置必定使種地的農民減少，農民不種地了，干什么呢，就要轉崗，去哪轉崗，去城鎮，那么農民如何融入城市呢？相配套的措施就是戶籍制度的改革。

戶籍制度的改革目的是給予農民平等的身份，平等的待遇，目的是消除城鄉差別，實現城鄉一體化，農民和市民在醫療、教育、就業、保險住房等公共服務方面享有同等的福利。可以使進城定居或是務工的農民融入城市生活，更好更快的推進城鎮化

2.建立歸屬清晰、權責明確的農村土地權屬確認、登記、管理體系

在土地經營權流轉過程中，老百姓也是存在顧慮的，擔心土地流轉之后，再也回不來了。為了解決這個顧慮，全國轟轟烈烈的開展了農村確權的運動。中央下了紅頭文件，五年之內，這項工作要全部做完。我們安徽省2016年底全省基本完成了確權頒證工作，我認識的本地農民在今年初的時候就拿到了證。

原來土地一直沒有準確的信息，面積也就是個大概，都是靠村支書填上去，發生變化了，別說農業部門，就連鎮政府都不一定能掌握情況。之前有人說這村里村外都是熟人，地是誰的在什么地方大家都清楚，糾紛少。這話只對了一半，熟歸熟，糾紛還是有的。

以前的土地證，地點不清晰，而且面積也不準確，如果土地流轉進行市場化的交易，就會產生爭議，這個本子就不夠用了。所以土地確權的首要目的其實非常單純，就是搞清楚土地的一些最基本的信息，就是把每一戶農民承包地在什么地方、多大面積、地力如何、土地生產能力怎么樣，都進行明確評估和登記，然后發一個證。

一方面這相當于給農民吃了一顆長效定心丸，放心流轉，他們不用擔心了，可以安心出去打工了。

另一方面確權是以后一切改革的基礎，以后土地要流轉，尤其是市場化流轉，或是抵押給銀行，這些都是很關鍵的信息。

3.人才培養

“三權分置”本質上是想讓土地流向更有效率的經營者，那么這就意味著將來農業的發展需要更多的人才。我們知道我國傳統農業發展靠的是大量的農民，農民知識水平有限，并不能把現代科技運用到農業當中，將來的新農民必然是要有知識、有技能、有追求的一群人。

就現在而言，農村年輕的勞動力是大量的流失的，主要是中老年人為主，這是對培養職業農民來講是一個巨大挑戰。培養職業農民，有知識、有文化的年輕人才是最佳人選。如何吸引有知識有文化的年輕人來從事農業生產，這就需要市場的激勵和政府的引導。

人民日報里就提到了農業供給側結構性改革不是單純的減少農業人口，更多的是留住科技人才，呼喚在城市受過現代產業訓練后重返農村的“城歸”，他們是農村現代化建設的合適種子。

4.建立土地經營權市場交易體系

三權分置本質是要使土地通過市場實現最優化的配置，所以土地不能盲目的流轉。這就要求建立土地經營權市場交易體系。就是建立土地流通交易的場所，實現土地交易市場的完全信息，土地產就能更快更有效率的實現流轉，減少盲目性。目前我國已經建立起許多村、鄉鎮、縣市，縣市以上土地流轉交易市場。

四、“三權分置”推行可能存在的問題：

1.允許土地流轉，與現行的法律存在沖突，需要調整相關一系列的法律體系。

2.農業補貼到底是補貼承包權還是經營權，韓長賦說：農業補貼，尤其是以后的增量補貼，也會逐漸向經營者傾斜。據我了解到的，流轉出經營權的農民，仍然有農業補貼。

3.三權分置改革必須循序漸進、因地制宜推行。

三權分置的推行，一方面要考慮當地經濟發展是否可以支撐農地規模化、產業化經營；另一方面當地的農民除依賴土地收益外，是否具有自主就業、自主謀生、失業等風險的能力。顯然，這受制于當地市場經濟發展水平、農民綜合素質和能力、文化水平、社會保障體系等條件，因此三權分置改革不能通過行政手段加以強制推廣，需要因地制宜，循序漸進。

4.三權分置改革必須尊重農民意愿。

三權分置改革必須尊重農民意愿。三權分置改革是農民集體經濟和社會運行方式的變革，是否采用三權分置的權利體系應由農民集體民主決定，而不能通過行政等手段加以強制推廣。我們必須做好三權分置改革是長期的制度變革的思想準備，要用改革的效果來確定改革的速度，而不能為改革而推行改革。這也要求我們在制度上承認三權體制和目前兩權體制是并行不悖、長期共存的，而非替代關系。本質上而言，這兩種權利體系對應的是兩種不同的經營方式，因此經集體民主決定后，農民可在二者之間自由選擇最適合本集體具體情況的經營方式。從長遠而言，三權分置的經營方式或將取代目前所有權、土地承包經營權二分的經營方式，但這一過程必然是漸變的、緩慢的、長期的。

我們必須做好三權分置改革是長期變革的這樣一個思想準備，而不能為改革而改革。這就意味著三權體制和目前的兩權體制長期共存的。從長遠而言，三權分置的經營方式將最終取代目前的兩權體制。

作者簡介：劉靜，阜陽市潁上縣委黨校，助理講師