土地儲備成本控制研究

田利娟??

[摘要]土地儲備是各級政府按照土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃要求，對土地資源進行收購、整理、出讓的一系列土地資源管理活動。土地儲備對有限的寶貴土地資源進行合理利用，對于推動我國城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置具有積極意義。由于土地儲備周期長、資金占用規(guī)模巨大、土地收益的不確定性等特點，導致土地儲備成本管理難度大、財務風險顯著。文章分析了土地儲備成本的構(gòu)成、特點，總結(jié)了土地儲備成本管理存在的困難，并創(chuàng)新性提出資金入口與出口互聯(lián)、地供需互聯(lián)及執(zhí)法互聯(lián)的成本管理理念，實現(xiàn)土地儲備成本的有效控制。

[關鍵詞]土地儲備；成本；困難；思路；措施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201721252

1土地儲備成本概述

土地儲備是指各級政府按照法定程序且在權(quán)限范圍內(nèi)，通過收購、回購、征用或其他方式取得土地使用權(quán)，并對土地進行一級土地開發(fā)、儲備，并將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一系列行為。土地儲備成本包括土地使用權(quán)獲取成本、前期開發(fā)、儲備、出讓等過程發(fā)生的成本。土地儲備成本按照土地儲備三階段可分為土地購置成本、土地開發(fā)成本和土地持有成本。土地購置成本是指獲取土地的費用，主要包括征地、安置補償費及相關稅費等；土地開發(fā)成本主要是指土地整理及配套基礎設施建設費用；土地持有成本主要為融資利息和投資風險成本。

土地儲備成本具有資金需求量大、資金需求周期長、成本可控的特點。土地儲備因涉及土地購置成本、開發(fā)成本、儲備成本，成本費用繁多，資金需求規(guī)模一般達到幾億元或幾十億元。土地購置成本一般占全部儲備成本的20%，且該比例與土地開發(fā)程度密切相關，增量土地購置成本低，存量土地購置成本高；土地一級開發(fā)成本因涉及土地整理、基礎設施等大型建設項目，其成本往往占總成本的60%～70%，且因土地性質(zhì)或規(guī)劃用途不同，土地開發(fā)成本具有不確定性。

2土地儲備成本管理存在的困難

21資金來源不足、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，資金補充機制不健全

目前我國土地儲備資金來源的渠道主要有以下幾種方式：政府撥付的啟動資金、銀行貸款、土地出讓收益。政府撥付的啟動資金是一種財政撥款籌資，是各級政府為支持土地儲備制度運作，實現(xiàn)政府有效調(diào)控城市土地市場的目的而進行的財政撥款。在土地儲備制度運行初期，由于土地出讓量少，土地征收和土地整理量大，這部分啟動資金十分重要，是土地儲備制度正常運作的基礎，然而這部分政府撥付的資金與資金占用量巨大、占用周期長的土地儲備資金需求量相比而言，仍然是杯水車薪，數(shù)量有限，而且這部分資金常常受到政府收入總額限制和其他用途的競爭，使得資金收入沒有連續(xù)性和穩(wěn)定性。另外，財政資金撥款時間和使用時間常常存在著錯位。

22土地儲備涉及眾多部門、人員，對約束激勵機制提出更高要求

雖然土地儲備工作由當?shù)赝恋貎渲行呢撠熅唧w實施，但組織實施的過程涉及眾多的政府部門、人員配置，導致土地儲備成本控制環(huán)節(jié)眾多、委托代理問題較突出。一條完整的土地儲備工作鏈涉及國土資源管理局、各級地方政府的各個部門等，成本管理的每一環(huán)節(jié)都將直接影響成本控制質(zhì)量。如何制定一套全面覆蓋各部門、各經(jīng)辦人員的約束激勵機制，充分調(diào)動各部門、各人員控制儲備成本的熱情與積極性，成為影響土地儲備成本控制的重要因素。

3土地儲備成本控制思路及措施

31進一步細化土地儲備成本分類，明晰土地儲備成本影響因素

通過對土地儲備成本重新分類，將原來的土地開發(fā)成本分為：土地征用成本、土地拆遷成本、土地動遷成本、“三通一平”成本、安置建設成本、市政配套成本、公建項目成本、貸款利息、工作經(jīng)費等其他等費用，重新分為關于資金的成本、關于地的成本、關于人的成本，使影響成本因素明晰確切，便于制定相關資金、土地及人員的管控措施。

32樹立資金入口與出口互聯(lián)的資金管理理念，優(yōu)化土地項目資金結(jié)構(gòu)

樹立資金入口與出口互聯(lián)的資金管理理念。通過實現(xiàn)資金融入與投放的相互聯(lián)動，根據(jù)土地儲備資金需求確定融資規(guī)模，同時也創(chuàng)新了融資渠道，降低了融資成本費用。實現(xiàn)資金入口與出口的互聯(lián)的渠道及思路為：①加強與金融機構(gòu)的業(yè)務合作與創(chuàng)新，探索并設計以土地儲備現(xiàn)金流作為標的，以拆遷單位、人員為銷售對象的，產(chǎn)品收益將隨土地價值浮動的可銷售金融產(chǎn)品。②土地儲備中心投資成立專業(yè)化的投資理財中心，專門負責設計以儲備土地為標的資產(chǎn)證券化、土地開發(fā)信托等金融產(chǎn)品。以上兩種思路均可創(chuàng)新性實現(xiàn)：土地儲備中心土地儲備成本的提前回籠，為土地儲備中心提供了穩(wěn)定的、低廉的資金來源，同時也將土地收益的不確定性轉(zhuǎn)嫁于投資者，有效控制了土地儲備中心的財務風險；前土地使用權(quán)所有者也可享受土地增值帶來的財富增長，極大刺激了拆遷主體購買該類金融產(chǎn)品的積極性。

成立土地儲備基金，改善土地儲備中心財務狀況。由于土地儲備資金需求規(guī)模巨大、資金期限長，而傳統(tǒng)的銀行信貸融資期限短、融資成本高、融資額度緊張等，難以滿足土地儲備的資金需求。充足的財務資金能夠確保土地儲備工作的順利開展，保證土地購置、土地的開發(fā)、土地的轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量，有效提高土地儲備中心的風險抵御能力。因此，土地儲備中心應利用歷年積累的土地收益，成立土地儲備基金。土地儲備基金將由土地儲備中心統(tǒng)一運作，滾動用于土地儲備工作。土地儲備基金將有效提高土地儲備機構(gòu)自有資金比例，強化其風險抵御能力，同時也減輕了對銀行信貸的依賴，有效降低了土地儲備利息成本。

33樹立土地供需互聯(lián)、執(zhí)法互聯(lián)的成本管理理念，加強土地儲備成本控制

樹立土地供需互聯(lián)、執(zhí)法互聯(lián)的成本控制理念。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要，結(jié)合實際招商引資及土地招、拍、掛情況，制訂科學、合理的土地的收儲計劃和出讓計劃，即需要多少地征收多少地。首先，供需互聯(lián)的理念，能夠有效避免土地閑置而產(chǎn)生的看管、垃圾清運等費用、因過度儲備土地而產(chǎn)生的融資成本。其次，土地儲備供需互聯(lián)，也有效避免了因大量土地囤積而造成的土地資源浪費，確保土地價值規(guī)律的正常發(fā)揮，有效優(yōu)化了土地資源的配置。執(zhí)法互聯(lián)理念，則要求對收儲成本構(gòu)成要素進行重新分類，明確各部門對發(fā)生在本部門儲備成本的監(jiān)督管理責任，從而敦促各執(zhí)行部門制定切實、可行的成本管控措施。

采取靈活的收購儲備方式，減少儲備資金占用。根據(jù)土地儲備中心資金狀況，靈活選擇多樣化的收購、儲備、轉(zhuǎn)讓模式：資金較寬裕情況下，可采取熟地招標、拍賣出讓；資金緊張時，可與有意向的開放商合作進行一級土地開發(fā)，同時給予對方一定的優(yōu)惠政策，或者適當情況下實行生地招標、拍賣，從而減少土地儲備資金投放，轉(zhuǎn)移部分風險。另外，可將儲備期間的土地臨時出讓，如出租給綠化公司種植林木、作臨時停車場、堆場等，實現(xiàn)以地養(yǎng)地，降低土地儲備成本。

34構(gòu)建覆蓋全員、全過程的土地成本控制激勵約束機制

構(gòu)建覆蓋全員、全過程的現(xiàn)代成本控制激勵體系。“全部”強調(diào)的是對全部費用加以控制，“全員”強調(diào)的是領導、管理者和工程技術(shù)人員的全部員工參與，樹立和提高成本控制意識，“全過程”是指對成本控制的各個階段都進行成本控制。全面、公正、透明、合理的成本控制激勵機制能夠有效調(diào)動各單位和部門的積極性，主動實施成本控制措施。政府可以通過簽訂激勵合同的方式，實現(xiàn)激勵與約束。成本激勵合同是機會和風險的結(jié)合物，將成本控制績效與各責任主體的經(jīng)濟獎勵與懲罰進行掛鉤。目前，成本激勵合同應用最多的是成本加酬金合同，即目標成本合同，通過明確的成本目標和獎罰來刺激成本控制主體成本控制的積極性。另外是總價合同，總價確定后成本控制主體享有所有的成本結(jié)余同時承擔全部風險。